I OSK 1760/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 230/18 w sprawie ze skargi R. A. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 230/18 oddalił skargę R. A. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W pkt. II wyroku Sąd przyznał radcy prawnemu ustanowionemu z urzędu wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 237/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dziekana Wydziału [...] w przedmiocie skreślenia R. A. z listy studentów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Dziekan Wydziału [...], działając m.in. na podstawie art. 160 ust. 1, art. 190 ust. 2 pkt 1, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) oraz § 26 ust. 5, § 27 ust. 2, § 30 ust. 2, § 35 ust. 3 pkt 1, § 36 ust. 2, § 50 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu studiów Uniwersytetu [...] w [...] od roku akademickiego 2015/2016 skreślił skarżącego z listy studentów III roku/5 semestru kierunku [...] z powodu braku postępów w nauce poprzez niezaliczenie trzech przedmiotów oraz wskutek nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie i nieuzyskania zezwolenia na wpis warunkowy lub powtarzanie semestru/roku. Decyzja ta, sporządzona w języku polskim, została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2017 r. Pismem nadanym w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się o wydanie mu decyzji sporządzonej w języku angielskim. Decyzję przetłumaczoną przez tłumacza przysięgłego na język angielski skarżący podjął w dniu [...] stycznia 2018 r. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., nadanym w dniu [...] stycznia 2018 r., skarżący odwołał się od decyzji o skreśleniu go z listy studentów. Oba pisma zostały sporządzone w języku angielskim. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 27 Konstytucji oraz art. 4 i art. 5 ustawy o języku polskim, wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego sporządzonych i wniesionych przez niego pism z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r. pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący podjął wezwanie w dniu [...] marca 2018 r. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. pouczył o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pismami z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2018 r., sporządzonymi w języku angielskim, skarżący zwrócił się o przetłumaczenie wezwania organu z dnia [...] marca 2018 r. oraz niezwłoczne rozpoznanie jego odwołania. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. Rektor, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpatrzenia podania strony z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pisma te były sporządzone w języku angielskim, a jak wynika z Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Zgodnie z ustawą o języku polskim, podmioty wykonujące zadania publiczne dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim. Regulacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom. Wyłączenia określone w art. 11 pkt 3 ustawy o języku polskim dotyczą działalności dydaktycznej i naukowej szkół wyższych, a nie dokonywanych przez nie czynności administracyjnych. Ponieważ odwołujący się mimo wezwania nie przedłożył tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego złożonych dokumentów, wniesione podanie pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący – powołując się na art. 37 k.p.a. – wniósł do Rektora ponaglenie na jego bezczynność polegającą na nie rozpoznaniu podań z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Rektor uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W skardze na bezczynność organu odwoławczego do Sądu skarżący podniósł, że nie został wykonany wyrok o sygn. akt IV SA/Wr 237/17, ponadto nie otrzymał on zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nie zostały powiadomione wszystkie strony, pisma były nieprawidłowo doręczane. W ocenie skarżącego brak było odpowiedniej podstawy do skreślenia go z listy studentów, uniemożliwienia uczęszczania na zajęcia i wgląd do pracy egzaminacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że skarżący nie dopełnił niezbędnych formalności, od których dokonania jest uzależnione było rozstrzygnięcie sprawy, tj. nie przedłożył odwołania w języku polskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że okazała się ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania była bezczynność organu, który pozostawił bez rozpatrzenia odwołanie skarżącego od decyzji o skreśleniu go z listy studentów, z powodu bezskutecznego upływu terminu do usunięcia braku formalnego odwołania, polegającego na dostarczeniu odwołania sporządzonego w języku polskim jako języku urzędowym. Oceniając merytorycznie zasadność skargi Sąd wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Inaczej ujmując - bezczynność to brak działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa, do którego zalicza się zarówno niewydanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w przewidzianym przepisami terminie, jak również rozstrzygnięcie sprawy w niewłaściwej formie, przy czym za niewłaściwą formę rozstrzygnięcia należy uznać również pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki. Zatem rozważenia wymagało, czy wzywanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pisma stanowiącego odwołanie znajdowało oparcie w przepisach prawa. Procesową podstawę pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia stanowi przepis art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Według art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania wynikające nie tylko z przepisów k.p.a., lecz także wynikające z przepisów ustaw szczególnych, które wprowadzają określone wymagania dla podań. Takim przepisem jest również korespondujący z normą art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącą, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski – przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2011 r. Nr 43 poz. 224 ze zm.). Ustawa ta nakazuje w art. 5 ust. 2 formułowanie w języku urzędowym oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom wykonującym zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że podania, w tym i odwołania, powinny być sporządzone w języku polskim. Zgodnie z art. 4 tej ustawy językiem urzędowym jest język polski. Sporządzenie podania w języku obcym oznacza, że podanie jest obarczone brakiem formalnym i nie ma znaczenia prawnego, czy treść pisma w tym obcym języku jest lub powinna być zrozumiała dla pracowników organu. W tej sytuacji organ administracji powinien wezwać wnoszącego podanie do usunięcia tego braku przez przedłożenie uwierzytelnionego tłumaczenia podania lub wniesienie podania sporządzonego we właściwym języku. Pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej organu, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. W kontrolowanej sprawie istotne było również ustalenie, czy nie zachodzą wyjątki od obowiązku posługiwania się językiem polskim, określone w art. 11 ustawy o języku polskim. Przepis ten bowiem w pkt. 3 stanowi, że przepisy art. 5-10 nie dotyczą działalności dydaktycznej i naukowej szkół wyższych, szkół i klas z obcym językiem wykładowym lub dwujęzycznych, nauczycielskich kolegiów języków obcych, nauczania innych przedmiotów oraz studiów doktoranckich i działalności naukowej w jednostkach naukowych, jeżeli jest to zgodne z przepisami szczególnymi. Przepis dotyczy wyłącznie działalności dydaktycznej i naukowej w zakresie wskazanych podmiotów, a także nauczania innych przedmiotów na podstawie regulacji szczególnej. Działalność dydaktyczna oznacza przekazywanie i weryfikowanie wiedzy w ramach przyjętego systemu nauczania. Działalność naukowa natomiast to z kolei przede wszystkim zarówno samodzielne zgłębianie wiedzy, podwyższanie swoich kwalifikacji, prowadzenie projektów badawczych, jak i prezentowanie wyników badań, na konferencjach naukowych czy w dostępnych publikacjach. (Czarnecki Paweł, Ustawa o języku polskim. Komentarz. LexisNexis 2014). Wyłączenia zawarte w art. 11 pkt 3 dotyczą tylko działalności dydaktycznej i naukowej, nie są nimi objęte czynności administracyjne podmiotów w nim wymienionych (vide: Mostowik Piotr, Żukowski Wojciech, Ustawa o języku polskim. Komentarz. LexisNexis 2001). Po nowelizacji komentowanego przepisu aktualne brzmienie zastąpiło pojęcie "działalności dydaktycznej" wyrażeniem "kształcenia", co nie zmienia wykładni omawianej normy prawnej, jako nieobejmującej sfery administrowania w indywidualnych sprawach. Fakt kształcenia studentów uczelni publicznej w języku obcym nie oznacza, że postępowania administracyjne w indywidualnych sprawach tych studentów mogą być prowadzone w języku obcym. W skardze kasacyjnej od tego wyroku sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego wyznaczonego z urzędu, zaskarżono wyrok w części dotyczącej pkt I, tj. oddalenia skargi, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy pozostaje w bezczynności, gdyż nie wydał decyzji w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów na skutek odwołania od decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], do czego doprowadziło błędne przekonanie, że odwołanie mogło zostać pozostawione bez rozpoznania, z uwagi na nie uzupełnienie go o polską wersję językową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ naruszył art. 64 § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy kasacyjnej. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w we Wrocławiu naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest trafny, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. Przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy skarga na bezczynność zostaje uwzględniona, w wyniku czego sąd zobowiązuje organ do wydania, w określonym terminie, aktu, interpretacji albo dokonania czynności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zaś oddalił skargę. Natomiast art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2014/18, Legalis nr 2233620). Sytuacja taka nie zaistniała w kontrolowanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. przez organ orzekający, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji należy stwierdzić, że także ten zarzut nie jest zasadny. Słusznie WSA we Wrocławiu uznał, że sporządzenie odwołania od decyzji w języku obcym oznacza, że podanie strony (w kontrolowanym przypadku odwołania) było dotknięte brakiem formalnym i nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy treść pisma w języku obcym jest lub powinna być zrozumiała dla pracowników organu. Językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest bowiem język polski, co wynika z art. 27 Konstytucji RP, a także z ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2019 r. poz. 1480), która w art. 4 pkt 4 stanowi, że język polski jest językiem urzędowym instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych. Taką instytucją jest niewątpliwie uczelnia wyższa. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji wyłączenia zawarte w art. 11 pkt 3 tej ustawy dotyczą tylko działalności dydaktycznej i naukowej, nie dotyczą natomiast sfery administrowania w sprawach indywidualnych. Także uczelnie wyższe, które kształcą studentów w języku obcym, postępowania administracyjne dotyczące indywidualnych spraw tych studentów zobowiązane są prowadzić w języku polskim. Z tego względu ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183), obowiązująca w czasie kiedy postępowanie administracyjne toczyło się, nakładała na uczelnie obowiązek organizacji dla cudzoziemców zajęć z języka polskiego. Sytuacji tej nie zmienia treść art. 128 k.p.a. zgodnie z którym odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy że z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nawet jeżeli organ jest w stanie wywnioskować, że strona, która wniosła odwołanie w języku obcym, jest niezadowolona z decyzji, jest zobowiązany do wezwania takiej strony do złożenia odwołania w języku polskim, co wynika z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim. W sytuacji gdy strona braku tego nie uzupełni w zakreślonym terminie, jest zobowiązany pozostawić odwołanie bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 956/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 947/03 - dostępne w CBOIS). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu pełnomocnika będącego adwokatem, działającego z urzędu, orzeknie Sąd I instancji na wniosek pełnomocnika. Wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a., który orzeka w tym przedmiocie w drodze odrębnego postanowienia.