VII SA/Wa 1930/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...], wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...]. Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów na dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kwestionowaną decyzją wynikało, że działki skarżącej nr [...], nie przylegają bezpośrednio do działek inwestycyjnych, lecz oddzielone są od nich działkami nr [...], obr. [...]. Odległość budynku zaprojektowanego na działkach nr [...] (budynek o wysokości 6,7m) od granicy działek nr [...], wynosi około 19 m. Ponadto projektowany wjazd do stacji kontroli pojazdów na ul. [...] nie koliduje z wjazdem na nieruchomość przy ul. [...] (dz. nr [...]), który odbywa się przez dz. nr [...]. Inwestycja w sposób oczywisty nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek wnioskodawczyni nr [...], w szczególności w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r., poz. 1422). Podnoszona kwestia przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu była rozpoznawana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Zebrany tam materiał dowodowy nie wykazał przekroczenia dopuszczalnego hałasu. Mając na uwadze usytuowanie działek, jak i zakres inwestycji organ stwierdził, że działki nr [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek nr [...]. Organ uznał, że wniosek z dnia 16 października 2017 r., pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do jego złożenia. [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2018 r., umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2015 roku Decyzji tej zarzuciła naruszenie; - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie dokonanie oceny interesu prawnego przez pryzmat podnoszonych zarzutów, przepisy dotyczące dopuszczalnej normy hałasu są przepisami odrębnymi mającymi bezpośredni związek z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. - § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż normy hałasu nie mogą podlegać kontroli organu architektoniczno-budowlanego podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym projekt budowlany nie musi być zgodny z rozporządzeniem. - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiazaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone. W uzasadnieniu wskazała, że ma interes prawny w tej sprawie, albowiem uciążliwości wykraczają poza działkę inwestora, a nawet, jeżeli jest to twierdzenie hipotetyczne, to tym bardziej istnieje konieczność weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] jest współwłaścicielką działek nr [...], położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] (księga wieczysta o nr [...]). Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na dz. Nr [...], obr. [...] przy ul. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr A1) wynikało, że działki nr [...], nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których realizowana jest sporna inwestycja, tj. z działkami nr [...], lecz oddzielone są od nich działkami nr [...]. Projektowany budynek o wysokości 6,9 m. oddalony jest w najbliższym punkcie od granicy z działką nr ew. [...] o około 17,5 m. Za ograniczenia, określone w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jako wyznacznik statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę, nie może być uznany dyskomfort, indywidualnie traktowany i wynikający z istnienia w sąsiedztwie zabudowy. [...] nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę uznania jej za stronę postępowania oraz nie określiła w jaki sposób przedmiotowa inwestycja ogranicza zagospodarowanie działek, których jest współwłaścicielką i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z V maja 2015 r., Nr [...]. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych - wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2568/15. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydanej w sprawie legalności użytkowania inwestycji, nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przy granicy działek skarżącej. Ponadto przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. Nr [...], jest wyłącznie budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, natomiast budowa 3 - stanowiskowej myjni samochodowej została objęta decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części [...] dla terenu 1.01.KU dopuszcza lokalizację funkcji usługowych powiązanych z funkcjami obsługi komunikacji, tj. funkcjami związanymi z obsługą transportu samochodowego, takimi jak: stacje paliw, myjnie, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Powoływanie się na jego naruszenie i na tej podstawie wykazywanie swojego interesu prawnego jest chybione. W ocenie GINB zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać na działki o nr [...], położone w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich. Działki stanowiące współwłasność wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Tym samym [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2018 r. Zarzuciła jej naruszenie; 1. art. 2, 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 kpa poprzez dokonywanie ustaleń o charakterze merytorycznym na etapie ustalania stron postępowania. 2. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez brak oceny interesu prawnego przez pryzmat podnoszonych zarzutów - przepisy dotyczące norm hałasu są przepisami odrębnymi, mającymi bezpośredni związek z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. 3. § 11 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż normy hałasu nie mogą podlegać kontroli organu architektoniczno-budowlanego podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. 4. art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiazaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ma interes prawny w niniejszej sprawie albowiem uciążliwości wykraczają poza działkę inwestora a nawet, jeżeli jest to twierdzenie hipotetyczne to tym bardziej istnieje konieczność weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniosła, że przepisy prawa cywilnego, jako odrębne powinny zostać objęte analizą, lecz organ je pomija, pomimo, że inwestycja narusza zasady współżycia społecznego. Wskazała i przytoczyła wiele orzeczeń sadów administracyjnych m. in. wyrok NSA z dnia 15.07.2016 roku, II OSK 2759/14, gdzie stwierdzono – "nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 Pr. bud. rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach." Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony W przeważającej większości przypadków projektowany obiekt budowlany, jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki zainwestowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony iv tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art 3 pkt 20 Pr. bud.) Ustalenie jako kryterium, który z podmiotów wymienionych w art 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania. Uczestnik postępowania [...] w odpowiedzi na skargę wywodził że wnioskodawczyni nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wobec czego zachodziły podstawy do umorzenia tego postępowania. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia Sadu sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W stanie faktycznym sparwy, organy uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, iż wnosząca o wszczęcie postępowania [...] nie legitymuje się interesem prawnym, dającym jej prawo do skutecznego kwestionowania ostatecznego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 K.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Wymaga to stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie, skarżąca nie wskazała na przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jej udział jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Przepisem takim nie jest art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym – ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Stosownie do tego przepisu, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym, właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ z materiału dowodowego sprawy nie wynikają żadne ograniczenia w korzystaniu, czy zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącej. Strona w sposób ogólny powoływała się na uciążliwości w tym hałas. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr A1) wynika również, że działki o nr [...], nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których realizowana jest sporna inwestycja, lecz oddzielone są od nich działkami o nr [...]. Projektowany budynek o wysokości 6,9 m. oddalony jest w najbliższym punkcie od granicy z działką o nr ew. [...] o około 17,5 m. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek sąsiednich położonych na obszarze miasta. Z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r., wydanej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zbadania legalności użytkowania inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przy granicy działek stanowiących współwłasność skarżącej. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., Nr [...], jest wyłącznie budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, natomiast budowa 3 - stanowiskowej myjni samochodowej została objęta decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części [...] dla terenu 1.01.KU dopuszcza lokalizację funkcji usługowych powiązanych z funkcjami obsługi komunikacji, tj. funkcjami związanymi z obsługą transportu samochodowego, takimi jak: stacje paliw, myjnie, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Powoływanie się na jego naruszenie i na tej podstawie wykazywanie swojego interesu prawnego należy uznać za chybione. W związku z powyższym zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać w niedopuszczalny sposób na działki nr [...], oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich. Skarżąca upatruje swój interes prawny w tym, że w obrębie swojej nieruchomości odczuwa uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem przedsiębiorstwa [...] znajdującego się w [...] przy ul. [...]. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, aby tak w istocie było. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są więc jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, lecz tylko takie, które dotyczą obszaru wyznaczanego na podstawie konkretnego, odrębnego przepisu prawa. Wyznaczenie obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Nieruchomość skarżącej jest usytuowana w sąsiedztwie innych firm oraz znajduje się u zbiegu dwóch dróg wojewódzkich nr [...] charakteryzujących się znacznym natężeniem ruchu. W przedmiotowej sprawie nie ma okoliczności faktycznych dających podstawę do przyjęcia, że przepisy kodeksu cywilnego są źródłem interesu prawnego skarżącej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.