II OSK 900/18

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 732/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] marca 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Łd 732/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2016r. J. M. wystąpił do Wójta Gminy S.o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..] obręb C., gm. S. Postanowieniem z dnia [..] lutego 2017r. Wójt Gminy S. w oparciu o art. 61 a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dla części działki objętej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając wydane postanowienie wskazał, że dla części terenu wskazanego we wniosku (ok. 80%) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr X/66/03 Rady Gminy S. z dnia 4 sierpnia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 15 września 2003r., Nr 254, poz. 2267). Wymieniona uchwała stanowi zmianę planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr XI/44/90 Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia 26 kwietnia 1990r., tj. uchwalonego przed 1 stycznia 1995r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. Jest to jednak samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego, pozwalający na ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto stosowanie planu nie przewiduje odniesień do treści planu miejscowego, którego jest zmianą. Jednocześnie organ wskazał, iż wniosek z dnia 17 listopada 2016r. dla części nieobjętej ustaleniami planu zostanie rozpatrzony odrębnie. W zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji J. M. zarzucił, że uchwała z dnia 4 sierpnia 2003r. jest uchwałą zmieniającą tylko część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwaleniem nowego planu. Skarżący wskazał, że teren jego działek jest przeznaczony na tym planie pod budowę osadnika wód brudnych z lat 80-tych. Postanowieniem z [.]. marca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest podejmowana tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na wskazanym we wniosku obszarze nadal obowiązuje uchwała nr X/66/03 Rady Gminy S. z dnia 4 sierpnia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 15 września 2003r., Nr 254, poz, 2267), zmieniająca plan ogólny w części. Uchwała powyższa to samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego pozwalający na ustalenie samodzielnych zasad kształtowania ładu przestrzennego. Uchwała ta zawiera ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe. Uchwała ta określa również podstawowe przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady użytkowania i zagospodarowania terenu, zasady ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, oraz ogólne zasady uzbrojenia terenu, elektroenergetyki i komunikacji. We wskazanej uchwale ustalono także jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto, stosownie do § 15 ww. uchwały z dnia 4 sierpnia 2003 r, wraz z jej wejściem w życie, straciły moc ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr XI/44/90 Gminnej Rady Narodowej w S. w zakresie objętym uchwalonym planem. Należy zatem przyjąć, że uchwała zamieniająca zachowała również moc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył J.M., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem i podnosząc, że uchwała z dnia 4 sierpnia 2003r. nie stanowi nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przeszkodą do prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy było niewątpliwie obowiązywanie na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Stosownie bowiem do treści art. 59 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje sie tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji ustalenie, że na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania obligował organ do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu nie jest sporne, że plan uchwalony w 1990r. utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 roku, stosownie bowiem do treści art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Sąd zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że podjęte w tym czasie uchwały o zmianie planu również zachowują moc, o ile można im przypisać cechę samodzielności tj., że w sposób kompleksowy i autonomiczny regulują przeznaczenie i zasady zagospodarowania określonych w nich terenów. Analiza załączonej do akt treści uchwały nr X/66/03 Rady Gminy S. potwierdza wniosek organów orzekających, że jest to zmiana planu, która może funkcjonować samodzielnie, posiada elementy, których dla planu wymaga przepis art. 15 u.p.z.p. - m.in. ustalenia ogólne, ustalenia szczegółowe, zasady ochrony środowiska naturalnego, środowiska kulturowego, zasady naliczania opłat adiacenckich, załącznik w postaci rysunku planu. W § 3 uchwały wskazano przedmiot planu "przeznaczenie terenów dla potrzeb prowadzenia eksploatacji złoża węgla brunatnego pole S. oraz określenie zasad zagospodarowania tych terenów". Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że uchwała ta straciła rację bytu wobec rezygnacji z realizacji inwestycji, której dotyczyła, Sąd wyjaśnił, że moc obowiązująca uchwały zatwierdzającej m.p.z.p. (a także zmiany do planu) nie zależy od tego, czy zostały zrealizowane inwestycje, dla których uchwalono dany plan czy jego zmiany. Sąd zwrócił również uwagę, że wprawdzie rozpoznanie wniosku strony wymagało czynności wyjaśniających i analizy stanu faktycznego oraz prawnego z uwagi na treść przepisów przejściowych u.p.z.p. i w takiej sytuacji właściwszą drogą procedowania było wszczęcie postępowania i wydanie decyzji procesowej. Jednakże powyższe naruszenie normy art. 61 a § 1 K.p.a. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o tyle, że trafna jest konkluzja organu o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem, tym samym o braku podstaw do orzekania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Skargę kasacyjną wniósł J. M. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO w P., pomimo naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego - a mianowicie art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie zastosowanie w sprawie oraz art. 4 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie w sprawie i art. 87 ust. 1 i 3 ustawy poprzez błędną wykładnię, II. naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO w P., pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - a mianowicie art. 61a K.p.a. - poprzez błędne zastosowanie w sprawie – w wyniku uznania, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być wszczęte. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie - wobec nie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpienia wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - skargę kasacyjną należało rozpoznać w zakreślonych w skardze granicach. Skarga kasacyjna jako naruszone wskazuje przepisy prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie zinterpretował art. 87 ust.1 i 3 u.p.z.p. przyjmując, że przyjęta uchwała Rady Gminy S. Nr X/66/03 z dnia 4 sierpnia 2003 r. stanowiąca zmianę dotyczącą części planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia 26 kwietnia 1990 r. nie wygasła pomimo, iż stanowiła integralną część tego planu. Zaprezentowane wyżej stanowisko kasacyjne nie zasługuje na uwzględnienie. Zamieszczony w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozdziale 7 dotyczącym przepisów przejściowych art. 87 ust. 3 stanowi, że "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r." Przepis ten spowodował utratę mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia 26 kwietnia 1990 r. Zgodzić się jednakże należy z wymienionym w zaskarżonym wyroku poglądem, iż zapis ten nie dotyczył tej części planu, która zmieniona została uchwałą Rady Gminy S. z dnia 4 sierpnia 2003 r. Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga zwięzłego przedstawienia ewolucji umocowań dotyczących utraty mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez 1995 r. Przypomnieć należy, że już w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 67 ust. 1 przewidziany został okres początkowo pięciu a potem ośmiu lat, licząc od 1 stycznia 1995 r. utraty mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Podkreślić jednak należy, że w ust. 2 art. 67 cyt. ustawy wyraźnie wskazano, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. nie dotyczy tej jego części, która została objęta zmianą tego planu, dokonaną na zasadach określonych w ustawie. W artykule 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest wprawdzie wyraźnej regulacji tej kwestii, jednakże w ustępie 1. tego artykułu wskazano, że plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Zauważyć w tym miejscu należy, że zmiana planu miejscowego może mieć różny zakres. Jeżeli więc będzie on dotyczyć określonego terenu i w sposób zupełny, i samodzielny określać będzie jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania to taka modyfikacja planu ma derogacyjny charakter. Poprzednie postanowienia planu zastąpione bowiem zostały nowym aktem, uchwalonym w tym samym trybie co poprzedni. Tego rodzaju zmianę planu, uchwaloną po 1 stycznia 1995 r., można uznać za nowy plan miejscowy w rozumieniu art. 81 ust. 1 cyt. ustawy, wobec czego nie ma do niej zastosowania dyspozycja zawarta w ustępie 3 art. 87 u.p.z.p.. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że analiza treści uchwały Nr X/66/03 Rady Gminy S. z dnia 4 sierpnia 2003r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. wyraźnie wskazuje, iż wprowadzone zmiany uchyliły poprzednie postanowienia miejscowego planu na obszarze objętym tą zmianą i w sposób kompletny i zupełny określiły przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania tego terenu, co powoduje, że w tym przypadku wprowadzone zmianą postanowienia planu zachowały moc obowiązującą. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do terenu objętego zmianą planu. Wobec czego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 59 ust.1 u.p.z.p. również należało uznać za niezasadny. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który nie miał w sprawie zastosowania i nie został w skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony. Konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, która pozbawiona jest konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności w tym zakresie. Można jedynie wskazać, że wynikające z powołanego przepisu władztwo planistyczne gminy nie może być przedmiotem skargi kasacyjnej dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 a ust. 1 K.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji wprawdzie organ poczynił ustalenia faktyczne w zakresie dotyczącym obowiązywania na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał oceny jego postanowień, co niewątpliwie powinno być poczynione w ramach prowadzonego postępowania, w następstwie którego powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Tym niemniej naruszenie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego konsekwencją jest przyjęcie, że obowiązywanie na terenie wskazanym we wniosku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast twierdzenia skargi kasacyjnej, że ustalenia organów w zakresie obowiązywania planu miejscowego są nieprawidłowe w świetle wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodów o których była mowa już wyżej, nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. W zakresie dotyczącym orzeczenia kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu pełnomocnika, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.