II SA/Łd 732/17

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], o odmowie wszczęcia na wniosek J. M. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce ozn. nr ewid. [...], obręb [...], gm. S., dla części działki objętej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia [...] (złożonym w organie I instancji dnia [...]) J. M. wystąpił do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wskazanym na wstępie postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 61a K.p.a., organ I instancji, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego dla części działki objętej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie objętej wymienionym żądaniem wskazał, że dla części terenu wskazanego we wniosku (ok. 80%) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...], Nr [...], poz. [...[). Ww. uchwała nr [...] Rady Gminy S. z [...] jest zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. .zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S[...] z dnia [...], tj. uchwalonego przed [...] i który stracił ważność z dniem [...] Jest to jednak samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego, pozwalający na ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto stosowanie planu nie przewiduje odniesień do treści planu miejscowego, którego jest zmianą. Zgodnie bowiem z § 15 ww. uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] wraz z jej wejściem w życie, straciły moc ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...], poz. [...]) w zakresie objętym uchwalonym planem. W ocenie organu zapis ten należy rozumieć jako utratę mocy planu z 1990r. dla obszaru objętego planem. Jednocześnie organ wskazał, iż wniosek z dnia [...] (tj. data wpływu do organu I instancji - dopisek Kolegium) dla części nieobjętej ustaleniami planu zostanie rozpatrzony odrębnie. Dalej organ II instancji wskazał, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji J. M. zarzucił, że uchwała z dnia [...] jest uchwałą zmieniającą tylko część planu przestrzennego zagospodarowania, a konkretnie "MPZT 001", a nie uchwaleniem nowego planu przestrzennego zagospodarowania. Skarżący wskazał, że teren jego działek jest na tym planie tym samym planem pod budowę osadnika wód brudnych z lat 80-tych, a nie uwzględniającym faktu, że po roku 1989 nastąpiła zmiana systemu w naszym państwie i zawieszono prace nad budową tego osadnika. Wróciły te prace dopiero w latach 90-tych, ale już na nowych zasadach przy nowym inwestorze tzn. Kopalni A B., który dokonał istotnych korekt w planach inwestycyjnych (rezygnacja z budowy nowej [...] S.). W 2003 roku teren wywłaszczenia był rzeczywistym terenem budowy osadnika i terenów zabezpieczających eksploatacje tego osadnika, dlatego wtedy należało w tym obszarze skorygować taki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na przedmiot zaskarżenia - odmowę wszczęcia postępowania przez organ I instancji - w obecnym postępowaniu mogą być ocenione jedynie przesłanki podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżącego i zaskarżonym postanowieniem. Odwołując się do treści art. 61a § 1 K.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że wskazany przepis stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania w drodze postanowienia z dwóch niezależnych przesłanek: - gdy żądanie wniesione zostało przez osobę nie mającą statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.; - gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy zaliczyć niewątpliwie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie administracyjnej - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Nie budzi więc wątpliwości, że przyczyny te muszą być oczywiste, obiektywne. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. Stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia przepis art. 61a K.p.a. uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej, bez merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi więc postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a zatem w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – w skrócie: "u.p.z.p." – i wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy jest podejmowana tylko w przypadku braku na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.. Kolegium, odwołując się do treści art. 87 ust.1 i 3 u.p.z.p. wyjaśniło, że plan ogólny zagospodarowania Gminy S. (uchwała nr [...] z dnia [...] ) z mocy prawa utracił moc obowiązującą z dniem [...]. Nadal jednak obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...], Nr [...], poz. [...]), zmieniająca ów plan ogólny w części. Uchwała powyższa to samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego, pozwalający na ustalenie samodzielnych zasad kształtowania ładu przestrzennego. Uchwała ta zawiera ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe. W § 7 ww. uchwały nr [...] uwidoczniono obowiązujące elementy planu, uchwała określa podstawowe przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady użytkowania i zagospodarowania terenu, zasady ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, ogólne zasady uzbrojenia terenu, elektroenergetyki i komunikacji. W uchwale tej ustalono także jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości. Treść uchwały z dnia [...] pozwala zrozumieć ustalenia planu, pozwala na samodzielne ustalenie uregulowań dotyczących przeznaczenia poszczególnych jednostek planistycznych Ponadto, jak wskazał organ I instancji, stosownie do § 15 ww. uchwały z dnia [...] wraz z jej wejściem w życie, straciły moc ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. w zakresie objętym uchwalonym planem.. Zgodnie zatem z przeważającym poglądem orzecznictwa należy przyjąć, że uchwała zamieniająca zachowała moc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według organu II instancji z ww. uchwały o zmianie planu wynika, iż wprowadzone zmiany mają charakter samodzielny i mogą funkcjonować w obrocie prawnym w oderwaniu od pierwotnego brzmienia planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem należy przyjąć, iż plan przyjęty uchwałą z dnia [...] jest nowym planem. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w sytuacji, gdy teren położony jest na obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy, tak jak w niniejszej sprawie jest to część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania skutkującego następnie rozpoznaniem sprawy w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Z tego też względu żądanie skarżącego - ustalenia warunków zabudowy dla części działki objętej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego -nie może inicjować wszczęcia postępowania, a zatem odmowa wszczęcia postępowania dla części działki objętej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego znajduje oparcie w art. 61a § 1 K.p.a. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył J. M., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem i podnosząc, że uchwała z dnia [...] w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., wynikających z Założeń Techniczno-Ekonomicznych Budowy odkrywki S. nie stanowi uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego od 002 do 006 dotyczą terenów A B., ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 001 obejmuje też niewielkie fragmenty prywatnych działek. W części dotyczącej prywatnych działek nie jest to plan obowiązujący i utracił moc planu uchwalonego w 1990 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, że skarga została złożona po terminie i w związku z tym wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Łd 429/17, odrzucił ww. skargę, a następnie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017r. przywrócił termin do wniesienia skargi. Sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt II SA/Łd 732/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U.2017.1369, dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postepowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały drugą z przesłanek - "inne uzasadnione przyczyny". Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przeszkodą prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest niewątpliwie obowiązywanie na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Stosownie bowiem do treści art. 59 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego istnienie uniemożliwia procedowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji ustalenie, że na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nieruchomości w gminie S., dla której bezspornie uchwalono m.p.z.p. w 1990 roku. Nie jest sporne, że plan ten utracił moc obowiązującą z dniem [...], stosownie bowiem do treści art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy ( z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym –t.j.Dz.2017.1073 ze zm.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia [...]. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p., plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Trafnie Kolegium stwierdza, ze przepisy przejściowe zawarte w u.p.z.p., w tym przede wszystkim art. 87 u.p.z.p., nie odnoszą się do zagadnienia obowiązywania uchwalonych po 1 stycznia 1995r., uchwał zmieniających miejscowe plany zagospodarowania, podjęte przed 1 stycznia 1995r. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dość jednolicie jednak przyjmuje, że następujące podjęte w tym czasie uchwały o zmianie planu również zachowują moc, o ile można im przypisać cechę samodzielności, w sposób kompleksowy i autonomiczny regulującej przeznaczenie i zasady zagospodarowania określonych w nich terenów (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 lipca 2009r., sygn.. akt II SA/Gl 318/09, LEX nr 553029, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lica 2016r., sygn.. akt II SA/Po 160/16). Analiza załączonej do akt treści uchwały nr [...] Rady Gminy S. potwierdza wniosek organów orzekających, że jest to zmiana planu, która może funkcjonować samodzielnie, posiada elementy, których dla planu wymaga przepis art. 15 u.p.z.p. – m.in. ustalenia ogólne, ustalenia szczegółowe, zasady ochrony środowiska naturalnego, środowiska kulturowego, zasady naliczania opłat adiacenckich, załącznik w postaci rysunku planu. W § 3 uchwały wskazano przedmiot planu "przeznaczenie terenów dla potrzeb prowadzenia eksploatacji złoża A pole S. oraz określenie zasad zagospodarowania tych terenów". Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że uchwała ta straciła rację bytu wobec rezygnacji z realizacji inwestycji, której dotyczyła wyjaśnić należy, że zarzut ten nie może odnieść skutku. Moc obowiązująca uchwały zatwierdzającej m.p.z.p. (a także zmiany do planu) nie zależy od tego, czy zostały zrealizowane lub zamierzone inwestycje, dla których uchwalono dany plan czy jego zmiany. Reasumując, sąd w pełni podziela stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że na terenie gminy S. w dacie odmowy wszczęcia postępowania obowiązywał częściowy plan zagospodarowania – uchwała nr [...]. Zatem ustalenie warunków zabudowy było niemożliwe. Wprawdzie w niniejszej sprawie wniosek organu o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania na terenie objętym wnioskiem wymagał czynności wyjaśniających i analizy stanu faktycznego i prawnego z uwagi na treść przepisów przejściowych u.p.z.p.. W takiej sytuacji wydaje się właściwszą drogą procedowania wszczęcie postępowania i wydanie decyzji procesowej po wyczerpującym wyjaśnieniu spornej kwestii obowiązywania m.p.z.p. Jednakże powyższe naruszenie normy art. 61a § 1 kp.a. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o tyle, że trafna jest konkluzja organu o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem, tym samym o braku podstaw do orzekania w sprawie warunków zabudowy. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, wobec czego sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. M.K