I SA/Wa 2053/18

Dnia 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. A. i A. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 roku, znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie ; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz H. A. i A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako minister/organ) postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2018 roku zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r., znak [...], stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady T. "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] i nieodpłatne nabycie prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków i urządzeń – w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "Tabela likwidacyjna nr [...] wsi Z." do czasu wydania przez Prezydenta W. ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie wniosku dawnych właścicieli złożonego w trybie przepisów art. 7 pkt 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50 poz. 279) o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi Z., w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...]. Organ wskazał, że Prezydent W. nie rozpoznał jeszcze wniosku złożonego w trybie art. 7 pkt 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. z [...] października 1945 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] , obręb [...] o powierzchni [...] m 2 – w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "Tabela likwidacyjna nr [...] wsi Z.", aktualnie stanowiącej działkę nr [...], o przyznanie prawa własności czasowej w zakresie przedmiotowej nieruchomości złożonego w dniu [...] lutego 1949 r. przez Z. A., S. F. i S. A. Organ w uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 1183/12, w którym wskazano, że okoliczność, że pozostał do rozpoznania ww. wniosek nie oznacza, iż prawo użytkowania wieczystego zostanie przyznane. Kwestia spełnienia przesłanek wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie była przedmiotem badania w sprawie uwłaszczeniowej, ale będzie musiała zostać dokładnie wyjaśniona w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. W szczególności, musi zostać wyjaśnione czy wnioskodawcy i ich następcy prawni mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Zdaniem organu z treści powyższego orzeczenia NSA wynika, że warunkiem oceny przesłanki naruszenia praw osób trzecich w postepowaniu uwłaszczeniowym jest dokonanie przez Prezydenta W., uprzedniej oceny legitymacji wnioskodawców do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu. W konsekwencji organ uznał, że ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania dekretowego będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę, czy w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uwłaszczeniową doszło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ustawy z 29 kwietnia 1990 r. i zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpc. Organ wskazał jednocześnie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyny zawieszenia tj. po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wniosku dawnych właścicieli nieruchomości złożonego w trybie art. 7 pkt 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. Organ zaznaczył także, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające następstwo prawne H. A. i A. K. po S. A. – potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] września 1997 r. sygn.. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. A. oraz potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia aktu notarialnego [...] października 2015 r., Rep [...] Nr [...] Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 roku, znak [...] złożyli H. A. i A. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie : - przepisów prawa procesowego tj. art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2018.2096); dalej jako kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy będzie skutkowało to w przyszłości umorzeniem przedmiotowego postępowania przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju, o czym organ w żaden sposób nie informuje skarżących w uzasadnieniu postanowienia, co sprzeciwia się wyrażonej w art. 8 § 1 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - przepisów prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej, w tym w szczególności w zakresie oceny, czy w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz 464) dalej jako "ustawa zmieniająca", zależy od ostatecznego zakończenia przez Prezydenta W. postępowania dekretowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy wobec braku zakończenia postępowania dekretowego skarżącym przysługuje interes prawny o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a po zakończeniu postępowania dekretowego, skarżący taki interes mieliby utracić ; - przepisów prawa materialnego tj. art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7 ust 1 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla oceny istnienia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu decyzji uwłaszczeniowej konieczne jest prawomocne zakończenie przez Prezydenta W. postępowania dekretowego w przedmiocie wniosku dekretowego z [...] lutego 1949 roku w sytuacji gdy wydanie decyzji uwłaszczeniowej naruszało prawa osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, a postępowanie dekretowe nie zostało prawomocnie zakończone, zgodnie z którym skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, który wynika już z samego faktu prawidłowego złożenia wniosku dekretowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o : uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości; zwrot – na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd orzekający wskazuje, iż podziela argumentację skarżącego o prawie do złożenia skargi na postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzje z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Celem tego przepisu jest bowiem racjonalizacja postępowania odwoławczego i umożliwienie stronie skorzystania z drogi sądowej także w przypadku wydania postanowienia. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn.. akt I OSK 1154/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2017 r. ISA/WA 1348/17). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu wydania przez Prezydenta W. ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi Z., w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...]. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi zatem jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie będzie w ogóle możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia ma mianowicie wykluczać zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. To natomiast, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego i nie daje tym samym podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Skarżący podnosili, że organ błędnie przyjął, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej, w tym w szczególności w zakresie oceny, czy w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) dalej jako ustawa zmieniająca, zależy od ostatecznego zakończenia przez Prezydenta W. postępowania dekretowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy wobec braku zakończenia postępowania dekretowego skarżącym przysługuje interes prawny o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a po zakończeniu postępowania dekretowego, skarżący taki interes mieliby utracić. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi wynikać z przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Strona skarżąca interes prawny wywodzi z art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. powołanej wyżej wskazując że decyzja uwłaszczeniowa naruszyła ich prawa a nie został jeszcze ostatecznie rozstrzygnięty wniosek dawnych właścicieli z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi Z., w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...]. złożony na w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (art. 7 pkt 1 dekretu). Rację mają skarżący, że w chwili prawomocnego rozstrzygnięcia tego wniosku mogą oni utracić przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej będzie miał wpływ na sytuacje byłych właścicieli (ich spadkobierców) tj. na ich roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Interes prawny nierozerwalnie wiąże się bowiem z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniem, że uwłaszczenie narusza ich prawa w tym przedmiocie. Z tych względów postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej powinno być prowadzone i zakończyć się przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. W przypadku bowiem ostatecznego rozstrzygnięcia wniosków dekretowych (negatywnie) skarżący utracą przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W sytuacji bowiem gdy prawomocną i ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust 1 powołanego dekretu organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości (gruntu). Dlatego też słusznie podnosi skarżący, powołując się także na orzecznictwo tutejszego sądu, że osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego (a nie odwrotnie) kontynuować postępowanie dotyczące użytkowania wieczystego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.