II SA/Rz 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r.nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. II SA/Rz 51/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B. B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2018 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] [...] sierpnia 2018 r. (przekazanym Wojewodzie [...] września 2018 r.) B. B. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci W. i G. M. Wyjaśniła, że ojciec dzieci S. M. (obywatel W.) od miesiąca sierpnia 2014 r. przebywa w Republice [...]. W dniu [...] października 2018 r. do Wojewody wpłynęło pismo z niemieckiej instytucji (Familienkasse Sachsen) z [...] września 2018 r. informujące, że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na wniosek o informację dot. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na nakład czasu niezbędnego do zebrania informacji (z przewidywalnym terminem jej udzielenia do grudnia 2018 r.). W tej sytuacji Wojewoda, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek B. B. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego do czasu otrzymania decyzji z instytucji niemieckiej. W zażaleniu na to postanowienie B. B. zawnioskowała o pilne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionowała zawieszenie przez organ postępowania w sytuacji, gdy sama od czasu przyjazdu do Polski ([...] listopada 2015 r.) wychowuje i utrzymuje dzieci. Ojciec biologiczny dzieci nie interesuje się nimi, nie łoży na ich utrzymanie i wychowanie. Wprowadza natomiast państwo niemieckie w błąd i pobiera świadczenia rodzinne na podstawie fałszywych dokumentów o przebywaniu dzieci na terenie Niemiec oraz ich wychowywaniu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2018 r. - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśniło, że zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem prawnym może być tylko zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i mogące być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Wskazując na uregulowania zawarte w art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także na przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że kluczowe dla sprawy jest ustalenie kwestii możliwości pobierania świadczeń rodzinnych na rzecz W. i G. M. na terenie N. Wskazało, że na te same dzieci nie można pobierać świadczeń w dwóch państwach członkowskich UE. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO złożyła B. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przyznania świadczeń na dzieci ich ojcu na terenie Niemiec, gdy tymczasem to skarżąca (matka) samotnie je wychowuje. W sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca wskazała ponadto na rażące naruszenie art. 23a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak przeprowadzenia wykładni art. 3 pkt 16 tej ustawy, a tym samym błędne przyjęcie, że ojciec dzieci S. M. jest członkiem rodziny. Wyjaśniła, że dzieci W. i G. urodziły się (odpowiednio) we W. i N. z nieformalnego związku. Dzieci przebywają wraz z nią w Polsce od [...] listopada 2015 r. Ich ojciec nie kontaktuje się z nimi, nie mieszka razem z nimi, nie łoży na utrzymanie dzieci, nie wychowuje ich. Nie można go uznać za członka rodziny, natomiast ona powinna posiadać status osoby samotnie wychowującej dziecko. W jej ocenie orzekające organy nie zajęły się wyjaśnieniem najważniejszej kwestii, a mianowicie nie dokonały oceny, czy ojcu dzieci można przypisać status członka rodziny. Nie podjęły próby dokonania wykładni pojęcia członka rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w świetle definicji legalnej pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" (art. 3 pkt 17a tej ustawy). Ta wykładnia jest nieodzowna przy zastosowaniu przepisu art. 23a ust. 1. Zastosowanie wykładni systemowej art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapobiega nieuzasadnionemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z [...] listopada 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody z [...] października 2018 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i ustalenia przysługiwania prawa do tych świadczeń na terenie Niemiec w związku z przebywaniem tam ojca dzieci. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień wykazała zasadność skargi wynikającą z podjęcia tych postanowień z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową uregulowaną w dziale 6 K.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach nie pozwalających na dalsze jego prowadzenie, co będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. Jako punkt wyjścia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy przyjąć uregulowania art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.), który przewiduje dwa różne tryby postępowania związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z jego ust. 1, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (organem właściwym – w myśl art. 3 pkt 11 u.ś.r. – jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne). Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wg art. 3 pkt 15a u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1). Wskazane akty normatywne poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zawieszania już ustalonych świadczeń zawierają regulacje przeciwdziałające tzw. kumulacji, czyli pobieraniu świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach. Zgodnie z rozporządzeniem nr 883/2004, określenie "świadczenie rodzinne" wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I (art. 1 z). Wg art. 68 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1 (w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania). W myśl natomiast art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Do celów stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia podstawowego (tj. nr 883/2004) uwzględnia się - w szczególności w odniesieniu do prawa danej osoby do ubiegania się o takie świadczenia - sytuację całej rodziny, tak jak gdyby wszystkie osoby zainteresowane podlegały ustawodawstwu zainteresowanego państwa członkowskiego i miały miejsca zamieszkania w tym państwie. Dla powyższych ustaleń zasadnicze znaczenie ma regulacja art. 1 i) rozporządzenia nr 883/2004, definiująca określenie "członka rodziny", oznaczające każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Na gruncie u.ś.r. (art. 3 pkt 16), ilekroć jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania o ustalenie prawa skarżącej do zasiłku rodzinnego w Polsce kwestii ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Niemiec, jako miejscu rzekomego pobytu ojca dzieci, którego tak organ właściwy (Burmistrz M. [...]) jak i organy orzekające w rozpoznawanej sprawie (Wojewoda i SKO) de facto uznały za członka jej rodziny. Zdaniem Sądu nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy, podważając tym samym zasadność stosowania przepisów o koordynacji. I. Uwagę w tym zakresie zwraca już sam wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z [...] sierpnia 2018 r., w którym skarżąca jako członków rodziny wykazała wyłącznie siebie i dzieci. Jakkolwiek w złożonym w tym samym dniu "Oświadczeniu dotyczącym ustalenia państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego" jako zamieszkującego za granicą członka rodziny wymieniła przebywającego zarobkowo w Niemczech od sierpnia 2014 r. ojca dzieci S. M. (wskazując jego adres), to złożonym [...] sierpnia 2018 r. analogicznym oświadczeniem wniosła o korektę oświadczenia z [...] sierpnia 2018 r., wskazując, iż aktualnego miejsca pobytu ojca dzieci nie zna. Informacje zawarte w dołączonym do zmienionego oświadczenia piśmie przewodnim (opatrzonym tą samą datą) zdaniem Sądu świadczą o tym, że podane w oświadczeniu z [...] sierpnia 2018 r. miejsce zamieszkania S. M. należy traktować jako ostatnio znane skarżącej miejsce jego pobytu - aktualne na czas jej powrotu wraz z dziećmi do Polski (listopad 2015 r.), a pozostałe podniesione przez nią argumenty jako pośrednio świadczące o braku podstaw do traktowania go za członka jej rodziny (przyjazd z dziećmi do Polski podyktowany zagrożeniem ich zabrania przez niemiecką instytucję opiekuńczą, postępowanie przed Sądem Okręgowym w [...] zakończone oddaleniem wniosku S. M. o wydanie dzieci, samotne ich wychowywanie, brak jakiegokolwiek wsparcia finansowego od ojca dzieci, obawy o bezpieczeństwo siebie i dzieci związane z sygnalizowaną jego działalność przestępczą). Stosownie do art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r., w sytuacji złożenia do organu właściwego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, organ ten zobligowany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy członek rodziny wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. przebywa za granicą RP w państwie, w którym obowiązują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; w przypadku negatywnych wyników tych ustaleń bezpośrednio warunkuje to kompetencje organu właściwego do rozpatrzenia złożonego wniosku, które przy stwierdzeniu ustaleń przeciwnych są wyłączone, implikując w zależności od stanu faktycznego sprawy zastosowanie trybu o jakim mowa w art. 23a ust. 1 lub 2 u.ś.r. Mimo zawartych w w/w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. sugestii skarżącej odnośnie potrzeby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - pozostającymi w związku z jej twierdzeniami o niepodleganiu pod koordynację oraz "nierozpatrzeniem koordynacji za rok 2017 /2018" – okoliczności te na tle art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r. nie zostały w ogóle rozważone przez Burmistrza M. [...], który analogicznie jak w przypadku wniosku na okres zasiłkowy 2017/2018 - wskazując w piśmie do skarżącej z [...] sierpnia 2018 r. na brak swej właściwości rzeczowej i miejscowej - za pismem Kierownika MOPS z [...] września 2018 r. przekazał wniosek do Wojewody z prośbą "o ustalenie, czy w ww. sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Jakkolwiek koreluje to z treścią wskazanego jako podstawa prawna przekazania art. 23a ust. 2 u.ś.r. to także ją należy ocenić jako błędną, gdyż art. 23a ust. 2 u.ś.r. reguluje przypadek, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych wyjechał do państwa w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie. Z uwagi bowiem na złożenie przez nią [...] sierpnia 2018 r. wniosku inicjującego postępowanie o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres świadczeniowy 2018/2019, jedynie w przypadku uznania ojca dzieci skarżącej za członka jej rodziny mogło dojść do przekazania wniosku, jednak w trybie ust. 1 tego artykułu odnoszącego się do sytuacji, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami RP w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w momencie ustalania przez organ właściwy prawa do świadczeń rodzinnych; II. Okoliczności dotyczące trybu prowadzenia postępowania oraz świadczące o braku podstaw do uznania ojca dzieci skarżącej za członka jej rodziny umknęły także uwadze Wojewody (a w konsekwencji również orzekającemu jako organ odwoławczy SKO), mimo że jak już wskazano wyżej - stosownie do art. 23a ust. 1 u.ś.r. - warunkiem przekazania mu wniosku było w niniejszej sprawie wstępne ustalenie, że poza granicami RP - w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji - przebywa członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych. W tym zakresie należy podkreślić, że jak wynika ze złożonego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Wojewody z [...] października 2018 r. (zatytułowanego jako odwołanie), mimo otrzymania przez ten organ z Familienkasse Sachsen [...] października 2018 r. pisma (z [...] września 2018 r.) o braku możliwości udzielania informacji pozostającej w związku z wnioskiem skarżącej dotyczącym okresu zasiłkowego 2017/2018 (na podstawie czego Wojewoda zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie), dysponował on już pismem tej instytucji z [...] sierpnia 2018 r. wyjaśniającym, że "W okresie 11/15 – 7/18 zasiłek rodzinny wypłacono ojcu dziecka. Decyzja została uchylona z [...], ale decyzja nie jest jeszcze ostateczna. Od [...] miała miejsce odmowa złożenia wniosku o przyznanie niemieckiego zasiłku". Abstrahując od nieadekwatności wskazanej w postanowieniu Wojewody przyczyny zawieszenia postępowania ("toczy się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Niemiec", "postępowanie zostaje zawieszone do czasu otrzymania decyzji z instytucji niemieckiej") od treści pisma z [...] września 2018 r. - także wobec braku wykazania tożsamości okresów świadczeniowych objętych toczącymi się w Polsce i w Niemczech postępowaniami - stanowiło to w ocenie Sądu dodatkowy argument dający możliwość samodzielnego uznania przez Wojewodę, że w sprawie nie zachodzi koordynacja a ojciec dzieci nie jest członkiem rodziny skarżącej (na etapie postępowania zażaleniowego okoliczności te dodatkowo uwiarygodniała załączona do zażalenia kopia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2018 r. [...], zasądzającego od pozwanego S. M. na rzecz W. i G. M. alimenty w łącznej kwocie 1 300 zł miesięcznie, płatne do rąk matki B. B. począwszy od [...] kwietnia 2017 r.). Wobec okoliczności opisanych powyżej w pkt I i II, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że z treści art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r. I OSK 1709/11 - LEX nr 1136646). Podkreślić należy, że w definicji pojęcia "rodziny" - w odniesieniu do wymienionych tam członków rodziny - został użyty zwrot "odpowiednio". Skoro ustawodawca posłużył się tym zwrotem, należy uznać, że świadomie przypisał mu pewne znaczenie w procesie odkodowywania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Zwrot ten powinien być zatem uwzględniony przy wykładni pojęcia "rodziny", którą w rozumieniu tego przepisu są nie tyle "rodzice dzieci", co rodzice wspólnie wychowujący dzieci, nawet jeżeli jest to związane z czasową nieobecnością jednego z nich w kraju. Z uwagi na treść art. 23a ust. 1 u.ś.r. taka wykładnia art. 3 pkt 16 uzasadniona jest także włączeniem w proces interpretacji argumentów systemowych wynikających z ich zestawienia z art. 3 pkt 17a u.ś.r., definiującym osobę samotnie wychowującą dziecko jako pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W okolicznościach sprawy nie można więc pominąć, że jak wynika z akt administracyjnych, ojciec dzieci skarżącej – z którym pozostawała ona w nieformalnym związku - od czasu jej przyjazdu wraz z dziećmi do Polski ([...] listopada 2015 r.) nie utrzymuje z nimi żadnego kontaktu. Wyrokami sądowymi ustalono miejsce pobytu dzieci przy skarżącej - oddalając wniosek o ich wydanie ojcu, od którego też zasądzono na ich rzecz alimenty. Skarżąca wraz z dziećmi – odmiennie niż ich ojciec – posiada stałe zameldowanie w Polsce. Skarżącą i ojca jej dzieci nie łączą żadne relacje. Nie wyraża ona zamiaru kontynuowania związku z nim i ponownego wyjazdu za granicę (powodem jej przyjazdu wraz z dziećmi do Polski było przede wszystkim zagrożenie dla ich bezpieczeństwa z jego strony), nie sygnalizuje też jego zamiaru przyjazdu do Polski. W opisanej sytuacji Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w sprawie zachodzą podstawy do uznania jej za osobę samotnie wychowującą dzieci, pozwalające na samodzielne ubieganie się w Polsce jako kraju ich stałego zamieszkania o świadczenia rodzinne, z wyłączeniem stosowania przepisów o koordynacji. Daje temu wprost wyraz wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r. I OSK 2361/14 (LEX nr 2106449), zgodnie z którym "uwzględniając treść przepisu art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r., do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Rodzic samotnie wychowujący dziecko spełnia bowiem przesłanki do uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r., co winno oznaczać wyłączenie drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny. Zastosowanie wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu ww. przepisu". W pełni koreluje to z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w skierowanym do skarżącej piśmie z [...] października 2018 r., iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 (i) ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Przede wszystkim nie wynika to z treści tego przepisu: "Jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość". Ponadto zarówno ten jak i pozostałe przepisy art. 1 (i) wskazują w tym zakresie na prymat ustawodawstwa danego państwa członkowskiego. Podsumowując, wbrew stanowisku organów, na tle powyższych regulacji oraz wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania okoliczności (co do których ponosi odpowiedzialność związaną z przyznaniem świadczeń w oparciu o nieprawdziwe dane), w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do braku podstaw uznania ojca jej dzieci za członka rodziny. Należy wyraźnie podkreślić, że na organach administracji orzekających w przedmiocie świadczeń rodzinnych z urzędu ciąży obowiązek zbadania spełnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nawet więc uznanie ich spełnienia przez organ właściwy nie zwalnia wojewody - któremu w takiej sytuacji wniosek jest przekazywany - od dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie. Tym samym orzekające w sprawie organy w sposób prawnie wadliwy i nieuzasadniony okolicznościami sprawy pozbawiły skarżącą merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, uznając, że z uwagi na "zagadnienie wstępne" wywodzone z rzekomej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zaistniała określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dot. przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi co do składu rodziny skarżącej i jej statusu jako osoby samotnie wychowującej dzieci, rzutujące wprost na zastosowanie przepisów o koordynacji, a przez to mogące mieć wpływ na dalszy bieg postępowania i wydanie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.