II OSK 2374/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. – zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 850/18 w sprawie ze skargi P. M. – zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz P. M. – zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Starosta T. po rozpoznaniu wniosku T. sp. z o.o. z siedzibą w P. odmówił uznania za zakończoną rekultywację gruntów o pow. 13,30 ha położoną w granicach działki nr [...], [...], obręb P.. Starosta stwierdził, że rekultywacja oraz zagospodarowanie przedmiotowego terenu wykonane zostały w sposób nieprawidłowy z pominięciem szeregu wymaganych prawem decyzji (np. na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, pozwoleń wodnoprawnych czy decyzji o rekultywacji), jak i z naruszeniem już wydanych decyzji (w zakresie rodzaju stosowanych odpadów i warunków środowiskowych), co stanowi o naruszeniu przepisów prawa. Uwzględniając negatywną opinię Burmistrza O. oraz szereg stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących wykonania rekultywacji i związanych z tym zagrożeń środowiskowych, jak też dotyczących bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, Starosta uznał, że należy odmówić uznania rekultywacji za zakończoną. 1.2. Po rozpoznaniu odwołania zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (dalej: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium z przedstawionych okoliczności wynika, że spółka, jako przedsiębiorca górniczy, była zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz wydanych na jej podstawie aktów administracyjnych, w tym na podstawie planu ruchu, zatwierdzonego decyzją administracyjną przez organ nadzoru górniczego. Rekultywacja ta powinna była być zakończona przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. decyzji z [...] czerwca 2016 r., znak [...]. Tymczasem według doniesień prasowych już dniu 1 lipca 2016 r., na terenie objętym wnioskiem spółki, w północnej części działki nr [...], zostało otwarte kąpielisko. Analizując stan prawny sprawy, Kolegium stwierdziło, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu (...) rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.; zwanej dalej: Pgg). Zgodnie z przepisem art. 129 ust. 2 Pgg do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; zwanej dalej: uogrl). W ocenie Kolegium w takim przypadku, na podstawie odesłania z art. 129 ust. 2 Pgg, odpowiednie zastosowanie znajdą te przepisy uogrl, które wyznaczają w takiej sprawie starostę. Poza sporem jest także, że w odniesieniu do analizowanego obszaru Starosta nie wydał decyzji określającej osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz ustalającej kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Zdaniem Kolegium decyzja taka nie została wydana, gdyż działalność spółki jako działalność górnicza, podlegała przepisom Pgg. Ruch swojego zakładu górniczego spółka była zobowiązana prowadzić na podstawie planu ruchu zakładu górniczego (por. art. 105 ust. 1 Pgg). Plan taki określa m. in. szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska (art.108 ust. 2 pkt 2 lit. f Pgg i jest on zatwierdzany przez właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (art. 108 ust. 11 Pgg). Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3 Pgg). Z cytowanych przepisów wynika, że rekultywacja gruntów po działalności górniczej jest częścią składową tej działalności, regulowanej szczegółowo Pgg oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Działalność górniczą opisuje plan ruchu zakładu górniczego. Plan ten jest regulacją kompleksową obejmującą także wskazanie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów po działalności górniczej oraz kierunku i terminu ich rekultywacji. Tego rodzaju obowiązki, jeśli zostały skonkretyzowane w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, są wiążące w postępowaniu w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną. Zestawiając zatem ustalony stan faktyczny z wiążącym spółkę kierunkiem rekultywacji - rolnym z funkcją wodną. Kolegium stwierdziło, że nie został on osiągnięty. Nie przywrócono bowiem gruntu do użytkowania zgodnego z kierunkiem rolnym z funkcją wodną, skonkretyzowanym w zatwierdzonym Planie Ruchu. Powyższe ustalenia są zdaniem organu wystarczającą podstawą do odmowy uznania rekultywacji za zakończoną, przy czym tego rodzaju ustalenia nie wymagały posiadania przez organ wiedzy specjalistycznej. 1.3. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie: § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1008; zwanego dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 108 i art. 120 ust. 1 Pgg, , art. 22 ust. 1 pkt 4 uogrl wskutek odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,30 ha, położonych w granicach działki nr [...], [...], obręb P., mimo spełnienia przez spółkę wszystkich wymogów prawem przewidzianych oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. 1.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 850/18 powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że spółka jako przedsiębiorca górniczy była podmiotem odpowiedzialnym za utratę wartości użytkowych gruntów, na których prowadziła działalność górniczą. W świetle przywołanych wyżej przepisów zobowiązana więc była do przeprowadzenia rekultywacji zdegradowanych gruntów rolnych. Istotne także jest, że spółka przed wystąpieniem o uznanie rekultywacji gruntów rolnych za zakończoną nie uzyskała decyzji właściwego organu, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl, czyli decyzji o ustaleniu kierunku i terminu wykonania rekultywacji. W świetle przywołanych regulacji wątpliwości może zatem budzić, czy nieuzyskanie wskazanej decyzji określającej kierunek rekultywacji, wyłącza w ogóle możliwość wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. W orzecznictwie w poprzednim stanie prawnym sformułowany został jednak pogląd (uznawany nadal za aktualny), że w przypadku braku decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji możliwe jest wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono (por. wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r., sygn. akt II SA 892-894/89 (ONSA 1989, nr 2, poz. 86). W realiach niniejszej sprawy brak decyzji starosty ustalającej kierunek rekultywacji nie uniemożliwiał więc procedowania z wniosku spółki o wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Zdaniem Sądu, brak ten nie uniemożliwiał też ustalenia czy działania podjęte przez spółkę na przedmiotowym terenie pozwalają na uznanie, że cel rekultywacji został osiągnięty, aczkolwiek istotnie to utrudniał. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca posiadała decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...] października 2015 r. zatwierdzającą Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" W pkt 20.2. tego dokumentu, przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr 196 określony został jako wodny, rolny. Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją administracyjną wydaną przez organ nadzoru górniczego, zakładał zatem, zrekultywowanie gruntu po działalności górniczej w kierunku rolnym z funkcją wodną. Ustalenia te częściowo uwzględnia przywołana przez skarżącą dokumentacja rekultywacji gruntów, sporządzona w grudniu 2015 r. na podstawie rozporządzenia. W dokumentacji rekultywacji zaznaczono bowiem, że roboty rekultywacyjne prowadzone będą zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z wymaganiami wynikającymi z decyzji środowiskowej z [...] maja 2011 r., która określa między innymi kierunek rekultywacji oraz określa warunki jego realizacji. W decyzji tej nakazano natomiast prowadzenie rekultywacji w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność środowiska naturalnego. Podzielono stanowisko organu, że spółka nie osiągnęła wskazanego w planie ruchu zakładu celu rekultywacji, tj. przywrócenia gruntu do użytkowania rolnego z funkcją wodną. Ustalenia w tym zakresie wynikające z planu ruchu, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną przez właściwy organ nadzoru górniczego, stanowią więc podstawę dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego przez kierownika tego zakładu i są wiążące przy sporządzaniu dokumentacji rekultywacyjnej. Jeżeli zatem w przepisie wykonawczym doprecyzowującym szczegółowe wymagania dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego wskazano, że w dokumentacji rekultywacji określa się kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji - to oznacza to, że kierunek rekultywacji podany w dokumentacji rekultywacji powinien być zgodny z kierunkiem rekultywacji wskazanym w planie ruchu zakładu górniczego i zatwierdzonym przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. Dokumentacja rekultywacji uszczegóławia jedynie w sposób niezbędny dla etapu wykonawczego zakres, sposób i termin jej wykonania a nie zmienia kierunku rekultywacji. W tej sytuacji, Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 162 ust. 3-5 ww. rozporządzenia, gdyż Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów, kluczową rolę przy ustaleniu wiążącego spółkę kierunku rekultywacji przypisując decyzjom administracyjnym - czyli przede wszystkim zatwierdzonemu decyzją z 2015 r. planowi ruchu zakładu górniczego. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny braku naruszenia prawa materialnego, w zakresie art. 108 Pgg oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia w zw. z art. 120 ust 1 Pgg wskutek błędnej ich wykładni i błędnego przyjęcia, że w dokumentacji rekultywacji, o jakiej stanowi § 162 ust. 3-5 rozporządzenia, nie można określić dodatkowego kierunku rekultywacji w porównaniu do planu ruchu zakładu górniczego, przewidzianego jednak miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji określa się w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, a zatem kiedy to ona szczegółowo opisuje, a jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, a skutkiem tego stanowi dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji; - art. 4 pkt 18 i art. 22 ust. 1 pkt 4 uogrl poprzez błędną ich wykładnię wskutek przyjęcia, że nadanie wartości użytkowych gruntom degradowanym albo zdewastowanym w wyniku działalności górniczej, stanowiące przesłankę do uznania za zakończoną rekultywację gruntów, w sytuacji, kiedy nie była uprzednio wydana decyzja w sprawie rekultywacji, określająca kierunek wykonania rekultywacji gruntów, o jakiej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl, wystąpi wyłącznie w sytuacji osiągnięcia kierunku rekultywacji określonego w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy w takim przypadku ustalenie, czy rekultywację przeprowadzono, czynić należy w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i oddalenie skargi na skutek błędnej oceny przez Sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, podczas gdy organy obu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonały błędnego jego ustalenia wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza O. z [...] maja 2011 r. nr [...], która z powodu jej uchylenia i postępowania, w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych. Powołując się na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od refleksji dotyczącej relacji pomiędzy ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych a Prawem geologicznym i górniczym. Dla zrozumienia tej relacji konieczna jest refleksja historyczna i cofnięcie się do art. 80 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., który wprowadzony do systemu prawnego 1 stycznia 2002 r., określał, w sposób dalece niedoskonały, relację tej ustawy do uogrl w odniesieniu do rekultywacji terenów górniczych. Jak podkreślano wówczas w doktrynie, nawet brak takiego odesłania nie stanowiłby przeszkody do rekultywacji terenów pokopalnianych na zasadach zawartych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem taki obowiązek dało się wyprowadzić z innych przepisów (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, stan prawny z okresu wydania decyzji Starosty, SIP LEX, tezy do art. 80). Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie art. 129 ust. 2 Pgg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje Pgg nie stanowią lex specialis wobec uogrl w zakresie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2960/18). Wydając decyzję w trybie art. 22 ust. 1 uogrl starosta w odniesieniu do działalności górniczej zasięga opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Orzekając w sprawie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu właściwy organ nadzoru górniczego stosuje wprawdzie przepisy uogrl, ale w żadnym razie nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 uogrl. Organ nadzoru górniczego orzeka m.in. o zatwierdzeniu planu ruchu likwidowanego zakładu lub jego części, przy czym w orzeczeniu tym mieszczą się pewne elementy zagadnień związanych z rekultywacją, ale tylko w ramach upoważnienia jakie wynika z treści art. 129 ust. 2 Pgg tj. do odpowiedniego stosowania przepisów uogrl, nie zaś zastępowania starosty w jego kompetencjach. Nie może być zatem mowy o pierwszeństwie ustawy Prawo geologiczne i górnicze nad uogrl, a tym bardziej o przyjęciu, by w przypadku gruntu po działalności górniczej dopiero niemożliwość ustalenia właściwego organu na gruncie pierwszej ze wskazanych ustaw powodowała powstanie uprawnienia starosty do wydania decyzji w sprawie rekultywacji (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 236/18). 3.4. W świetle art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 uogrl kluczowym elementem rekultywacji jest celowość działań - kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów - i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną . 3.5. W powołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone zostało stanowisko, że brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że w przypadku braku decyzji wydanej w trybie art. 22 ust. 1 uogrl ocena czy rekultywacja została zakończona musi być dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. 3.6. W świetle powyższego na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 4 pkt 18 i art. 22 ust. 1 pkt 4 uogrl poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że nadanie wartości użytkowych gruntom degradowanym albo zdewastowanym w wyniku działalności górniczej, stanowiące przesłankę do uznania za zakończoną rekultywacji gruntów, w sytuacji, kiedy nie była przednio wydana decyzja w sprawie rekultywacji, wystąpi wyłącznie w sytuacji osiągnięcia kierunku rekultywacji określonego w planie ruchu zakładu górniczego. Zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz organy obu instancji stanowisko wskazuje na formalistyczne związanie decyzją o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego i odrzucenie jako punktu odniesienia dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego. Tym samym oba zarzuty naruszenia prawa materialnego zasługują na uwzględnienie. 3.7. Natomiast całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak wskazał to Sąd I instancji decyzja środowiskowa Burmistrza O.z [...] maja 2011 r. nie stanowiła w ogóle podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 4 uogrl. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa.