II OSK 2193/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1005/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odrzuca skargę kasacyjną Gminy W., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1005/18 po rozpoznaniu skargi R. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił, na wniosek Gminy [...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr [...], obręb Miasto [...]. 1.3. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako przyczynę uchylenia decyzji lokalizacyjnej Kolegium wskazało istotne wady analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji. 1.4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez Gminę [...], polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr [...] (po zmianie numeracji), obręb Miasto [...]. 1.5. Na skutek odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. 1.6. Po przeprowadzeniu analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie ww. działki. 1.7. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Kolegium powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 1.8. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze pełnomocnik ponowił zarzuty odwołania, podtrzymując przy tym na ich poparcie argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. 1.9. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 1.10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane przez organ (pracownika) podlegający wyłączeniu, a więc z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa). Dokonując powyższej oceny podzielono dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że burmistrz (analogicznie jak wójt, czy prezydent miasta) podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 Kpa wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, w której wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego jest gmina. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Burmistrz [...] nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy [...] jako strony w sprawie i zarazem jako organ rozpoznający tę sprawę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której przyjęto, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (ONSA 2003 r. z. 4, poz. 115). W ocenie Sądu Wojewódzkiego - wbrew twierdzeniom Kolegium - w niniejszej sprawie zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kpa przyczyna wyłączenia Burmistrza [...], a także pozostałych pracowników działających z jego upoważnienia (w tym również Zastępcy Burmistrza) od udziału w postępowaniu w sprawie. Stwierdzone uchybienia organów orzekających w sprawie o kwalifikowanym charakterze powodują, że pozostałe zarzuty skargi tracą na znaczeniu w niniejszej sprawie, a co za tym idzie Sąd odstąpił od oceny ich zasadności w tym postępowaniu. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa ) w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, poprzez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt i 4 Kpa polegającą na przyjęciu, że na podstawie wymienionych przepisów Kpa burmistrz podlega wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy wszczętej na wniosek gminy, w której pełni funkcję organu wykonawczego gminy, ze względu na pozostawanie z gminą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki oraz ze względu na reprezentowanie w sprawie gminy jako jej ustawowy przedstawiciel, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 145 § 1 pkt 3 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że do ich wydania doszło z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, będącego konsekwencją błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa i przyjęcia, że decyzje organów administracji zostały wydane przez organ (pracownika) podlegający wyłączeniu, w sytuacji gdy nie było podstaw wyłączenia organów obu instancji i nie zachodziły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku wniosła również Gmina [...], zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: - art. 151 Ppsa poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty strona konkretyzuje w niniejszej skardze kasacyjnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji dotknięte jest wadą powodującą konieczność wznowienia postępowania, polegającą na tym, że Burmistrz [...] winien podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek Gminy [...], w sytuacji gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wyłączenia osoby piastującej funkcję Burmistrza [...] od załatwienia ww. sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. 39 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej usg) w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) - poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do nieuprawnionego pozbawienia Burmistrza [...] kompetencji do załatwienia w drodze decyzji sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek Gminy [...]. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 Ppsa rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz odrzucenie skargi kasacyjnej Gminy [...] jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony względnie jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron postępowania, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej, nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 5.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna Gminy [...] podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację wyrażoną w uzasadnieniu uchwały NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Gmina usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której jako organ I instancji orzekł Wójt tej Gminy w zakresie dotyczącym interesu prawnego Gminy wynikającego z jej prawa własności do jednej z nieruchomości, których dotyczyło postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolity i powszechny pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (postanowienie NSA z 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 202/18). 5.3. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Gminy w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 178 i art. 180 Ppsa i orzekł jak w pkt 2 wyroku. 5.4. Natomiast skarga kasacyjna Kolegium jest zasadna. 5.5. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Taką regulację przewidywał art. 27a Kpa (dodany ustawą zmieniającą z 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. 5.5. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z: 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 987/12, 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08). Ponadto dla inwestycji gminnej, jej organ (pracownik), posiadający ustawowe kompetencje do wydawania decyzji lokalizacyjnych, nie podlega wyłączeniu (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2658/17, 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2760/12). Dlatego pracownik organu, wykonujący ustawowe kompetencje polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie podlega wyłączeniu jeżeli sprawa związana jest bezpośrednio lub pośrednio z mieniem tej samej gminy. W innym wypadku mogłoby dojść do nieuprawnionego przeniesienia kompetencji na inny organ, czego wyraźnie nie przewiduje ustawa lub sparaliżowania działalności właściwych organów administracyjnych, tj. organów, dla których ustawowo zastrzeżono kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w konkretnych sprawach. 5.6. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nie przewidują wyłączenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach, w których stroną jest gmina. Natomiast powołana w wyroku Sądu I instancji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 dotyczyła postępowań w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i doprowadziła do wprowadzenia w ustawie o gospodarce nieruchomościami art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 przewidujących obowiązek wyłączenia się organu (ustawą z 24 sierpnia 2007r. zmieniającą ustawę o nieruchomościach Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). 5.7. Tym samym brak było podstaw do wyprowadzenia przez Sąd I instancji obowiązku wyłączenia w sprawach wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. Zatem Burmistrz [...] nie podlegał wyłączeniu i był organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na wniosek Gminy. 5.8. W związku z tym usprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, poprzez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt i 4 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem merytorycznego rozpoznania skargi. 5.9. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. Na podstawie art. 207 § 1 Ppsa odstąpiono od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.