VII SA/Wa 1825/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi O. I. i P. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po ponownym zapoznaniu się z zażaleniem P. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" P. I. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożono na O. I. i Pana P. I. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] stycznia 2017r. oznaczonych dokumentów - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając postanowienie, MWINB wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016r. PINB poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie istniejącej zabudowy z funkcjonującym tartakiem na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N., powiat ostrowski, stanowiących współwłasność O. i P. I. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB stwierdził "istniejącą wiatę na słupach okrągłych żelbetowych z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachy trapezowej o wym. ok. [...] x [...]m, wys. [...] – [...]m. Obiekt usytuowany od ogrodzenia betonowego w odległości [...]m (od strony działki nr ew. [...]). Właściciel oświadczył, iż dokonał zgłoszenia na remont przedmiotowej wiaty. Zgłoszenia dokonano ok. 2014 r. Ponadto nie przedłożono dokumentów dokonanego zgłoszenia." Zawiadomieniem z dnia [...] września 2016r. strony poinformowane zostały o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wolnostojącej wiaty magazynowej do składowania palet na słupach żelbetowych o powierzchni zabudowy [...] m2, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działce nr ew. [...], położonej przy ul. O. [...] w miejscowości N., powiat [...], przez O. I. i P. I. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. wolnostojącej wiaty magazynowej do składowania palet oraz nałożył na O. I. i Pana P. I. "[...]" P. I. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] stycznia 2017r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. b. Dnia [...] grudnia 2016r. do MWINB wpłynęło zażalenie P. I. na ww. postanowienie PINB. W związku z wnioskiem P. I. z dnia [...] stycznia 2017r. o przedłużenie terminu na przedłożenie w/w dokumentacji, PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., postanowił zmienić swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin na przedłożenie dokumentów, do dnia [...] marca 2017 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., MWINB stwierdził, że zażalenie wniesione zostało przez Pana P. I. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt: [...] uchylił to postanowienie MWINB. W związku z powyższym wystąpiła konieczność ponownego zapoznania się z zażaleniem P. I. na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. MWINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając więc na uwadze uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt: [...] , MWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W pozostałych przypadkach postanowienia wydane przez organ administracji publicznej są ostateczne, a prawo złożenia na nie zażalenia służy tylko łącznie z prawem odwołania się od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wolnostojącej wiaty magazynowej do składowania palet przez O. I. i P. I. prowadzącego działalność pn. "[...]" bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] stycznia 2017r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, którymi są: 1. zaświadczenie Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 Pr. bud., tj.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W treści postanowienia pouczono strony o braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Termin na przedłożenie w/w dokumentacji postanowieniem PINB w O. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. został wydłużony do dnia [...] marca 2017 r. MWINB wskazał, że z treści art. 48 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia nie wynikała możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia określonych obowiązków, o czym P. I. został prawidłowo pouczony. Pomimo powyższego pouczenia, P. I. w dniu [...] grudnia 2016r. nadał w placówce pocztowej zażalenie na ww. rozstrzygnięcie. MWINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r., stwierdził, iż z uwagi na doręczenie skarżonego postanowienia PINB P. I. w dniu [...] listopada 2016r., zażalenie na powyższe postanowienie wniesione zostało przez niego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., ale postanowienie to zostało uchylone przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt: [...] . W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia na O. I. i P. I. obowiązku wskazanego w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. wydane zostało w dniu [...] listopada 2016r., a więc przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2. W ocenie WSA w Warszawie: "Obowiązujące w dacie wydania tego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały zażalenie na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2017r. znowelizowanego ar. 48 ust. 2 p.b., nie przywróciło skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w terminie liczonym od dnia jego doręczenia. Tylko w takiej sytuacji byłyby podstawy do twierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny". MWINB stwierdził więc, że w dniu wydania skarżonego postanowienia przepisy nie przewidywały możliwości jego zaskarżenia, stąd też należało wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, reprezentowani przez pełnomocnik r. pr. M. P., którzy pismem datowanym na [...] lipca 2018 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości. Pełnomocnik skarżących zarzuciła postanowieniu: "a) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj art 48 ust 2 i art 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawa budowlanego (j.t. Dz. U z 2017r.,poz.l332 z póżn. zm) poprzez niewłaściwe zastosowanie które polegało na zakwalifikowaniu robót budowlanych przy budowie wolnostojącej wiaty magazynowej do składowania palet na słupach żelbetowych o powierzchni zabudowy [...]nr, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. O. [...] w miejscowości N. co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. b) naruszenie przepisów postępowania tj. art 134 w zw.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego( j.t. Dz.U z 2017r poz. 1257 z późn. zm.) mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i bez ustalenia właściwej podstawy prawnej postanowienia z dnia [...].11.2016r.". Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że stanowisko organu byłoby prawidłowe, gdyby organ odwoławczy ocenił, czy świetle okoliczności faktycznych sprawy istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czy że jest to inny przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. O tym jaka podstawa prawna do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych powinna być zastosowana decydują okoliczności faktyczne sprawy. Jeżeli ustawa Prawo budowlane przewiduje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie i na które nie służy zażalenie, w zależności od tego co jest przedmiotem robót budowlanych, o tym, czy postanowienie jest zaskarżalne rozstrzyga to jakie roboty budowlane były albo są wykonywane, a nie to jaki przepis zostanie wskazany w postanowieniu. Tak więc nie może mieć przesądzającego znaczenia tylko to, jaką podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wskazał w tym postanowieniu organ pierwszej instancji. Zdaniem pełnomocnik, takie stanowisko "zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 27.03.2013r ( II OSK 2309/11) w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż W sytuacji, gdy strona wnosi zażalenie na takie postanowienie obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy są podstawy do przyjęcia, iż postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie nie służy zażalenie, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. albo do przyjęcia, że postanowienie zostało wydane w przypadku, o który m mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie służy zażalenie, co oznacza, iż organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać zażalenie". W ocenie pełnomocnik skarżących, organ odwoławczy nie dokonał analizy stanu faktycznego. Przyjął za podstawę rozstrzygnięcia podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskazaną przez organ I Instancji. Zdaniem pełnomocnik "jak wskazał NSA organ zanim stwierdził niedopuszczalność zażalenia powinien dokonać analizy stanu faktycznego czy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania przepisów z art 50 ust 1 prawa budowlanego". Dlatego też – zdaniem pełnomocnik skarżącego - postanowienie to powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie w żadnej mierze nie naruszało prawa, zaś skarga była niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że postanowienie organu miało charakter formalny. Organ dokonał bowiem oceny tego, czy prawnie dopuszczalne było zażalenie skarżących na postanowienie PINB wstrzymujące roboty budowlane i nakazujące dostarczenie określonych dokumentów. Oceny tej MWINB dokonał poprawnie. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jest znany z urzędu fakt, że Sąd ten – w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – wyrokami z dnia 7 lutego 2019 r., wydanymi w sprawie sygn. akt [...] i [...] oddalił skargę skarżących O. i P. I., również reprezentowanych przez r. pr. M. P. Z tej też przyczyny uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie jest zbliżone do uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt [...] i [...] – z uwzględnieniem różnic, wynikających ze stanu faktycznego. Zaprezentowane w skardze przez pełnomocnik skarżących stanowisko nie uwzględnia ani treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., ani tego, że organ orzekając ponownie w tej sprawie związany był (art. 153 p.p.s.a.) wskazaniami co do dalszego postępowania i oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] (CBOSA). WSA w Warszawie, w ww. prawomocnym wyroku, stwierdził jednoznacznie, "że organ I instancji wydał postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych "przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązujące w dacie wydania tego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przywróciło skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w terminie liczonym od dnia jego doręczenia. Tylko w takiej sytuacji byłyby podstawy do twierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny. Sąd zauważa, że stanowisko organu, iż skarżący uchybił temu terminowi nie bierze pod uwagę tego, że przed 1 stycznia 2017 r. skarżący nie miał prawa do wniesienia zażalenia (zażalenie było niedopuszczalne), a więc tym samym nie mógł uchybić terminowi do jego wniesienia. Wbrew temu co stwierdził organ, przepis art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 1 stycznia 2017 r. stosuje się m.in. art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (który przewiduje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych) nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, w kwestii dotyczącej zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Sprawa wstrzymania robót budowlanych, co wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) zakończyła się bowiem przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego". Orzekając ww. wyrokiem, Sąd stwierdził również, że pomimo tego, że organ I instancji prawidłowo pouczył skarżącego, że od postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., nie przysługuje zażalenie to nieprawidłowo organ odwoławczy rozstrzygnął, że skarżący uchybił terminowi do jego wniesienia. Związany dyspozycją art. 153 p.p.s.a. MWINB – wbrew twierdzeniom profesjonalnej pełnomocnik skarżących - nie mógł więc orzec inaczej, niż wynikało to z oceny prawnej, dokonanej przez sąd administracyjny w ww. wyroku. Organ zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zaś uwadze pełnomocnik skarżących umknął fakt wydania ww. wyroku przez WSA w Warszawie, jak również treść art. 153 p.p.s.a. oraz art. art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie – mocą art. 153 p.p.s.a. – jest związany ocena prawną, dokonaną w ww. wyroku, niezależnie od tego, że pełni podziela ocenę prawną, wyrażony przez WSA w Warszawie w ww. wyroku. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione przez pełnomocnik skarżących nie mają wobec powyższego żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] jest prawomocny, to kwestionowanie dokonanej w nim oceny prawnej jest spóźnione i niedopuszczalne; nie może odnieść – właśnie z uwagi na art. 153 p.p.s.a. - oczekiwanych przez profesjonalną przecież pełnomocnik skarżących skutków procesowych; co powinno być prawnie dość oczywiste. Z tej też przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.