II SA/Kr 1401/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : specjalista Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2016 r. znak: [....] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] wstrzymał Inwestorowi "S". sp. z o.o. sp. k. roboty budowlane przy realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje wewnętrzne: elektryczna i teletechniczna, wod.-kan., c.o., c.c.u.w. i wentylacją) wraz z przebudową istniejącego zjazdu i zagospodarowaniem [...] obręb [...] , ul. [...] , [...] ", realizowanego w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 16 września 2014 r. znak: [...]. Inspektor stwierdził, że roboty prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia; ustalił niezbędne wymagania dotyczące zabezpieczenia budowy – teren inwestycji należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich; nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w terminie 30 dni: ekspertyzy technicznej mającej na celu wskazanie zakresu robót i sposobu ich wykonania celem ustabilizowania gruntu na działkach nr [...] , [...] , [...] obr. [...] w związku z prowadzoną inwestycją ze względu na dalszy aktywny proces przemieszczania się warstw gruntu, którego skutkiem jest uszkodzenie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] , zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie. Ekspertyza techniczna winna również określić przyczyny zaistniałych nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowej budowy. Organ I instancji ustalił, że budowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym projektem w zakresie zabezpieczenia głębokich wykopów. W trakcie realizacji doszło do miejscowego rozszczelnienia wykonanych ścianek szczelnych wykopu. Zgodnie z wpisem do dziennika budowy z dnia 21 kwietnia 2015 r.: "rozszczelnienie ścianki Larsena w osi A między osiami 3 i 4 zostało zabezpieczone prawidłowo", co zostało potwierdzone podpisem M. G. - kierownika budowy, P. R. - projektanta konstrukcji oraz p Ł. D. i P. C. Wedle organu, pomimo zabezpieczenia rozszczelnienia ścianki szczelnej zabezpieczającej wykop, nadal postępują uszkodzenia budynku położonego przy ul. [...] w [...] , jak również występuje zapadanie się nawierzchni gruntu na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu w trakcie trwania budowy doszło do nieprawidłowości powodujących zagrożenie mienia - wystąpiły uszkodzenia wolnostojącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił jednak, że wstrzymanie robót budowlanych na etapie prowadzonych robót ziemnych w sytuacji, gdy doszło do wystąpienia niezamierzonego leja depresyjnego spowodowałoby zwiększenie skali szkód i zagrożeń. Jednak po dokonanej kontroli w dniu 25 lipca 2016 r., wobec dalszego przemieszczania się wierzchniej warstwy gruntu, dalszego osiadania budynku oraz uszkodzeń budynku na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...] , niezbędnym okazało się wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego prowadzenia ww. budowy oraz wykonanie ekspertyzy, która w sposób jednoznaczny wskaże zakres robót mających na celu stabilizację gruntu i wstrzymanie procesu degradacji sąsiedniego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] Na powyższe postanowienie Inwestor "S". sp. z o. o. sp. k. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie pomimo niewystąpienia w stanie faktycznym sprawy przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia, bądź środowiska, jak również pomimo stwierdzenia przez Organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych w dniu 25 lipca 2015 roku, że jak najszybsza realizacja dalszego etapu prac, a nie ich wstrzymanie - stanowi formę ograniczenia ewentualnych szkód, czy zagrożeń, a co za tym idzie niezasadne wstrzymanie robót realizowanych przez Skarżącego; - art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 10 § 1 kpa oraz art. 61 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie Skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach kontrolnych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonych przez Organ I instancji z udziałem rzeczoznawcy S. K. w dniu 25 lipca 2016 roku, pomimo tego, że Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w całości o wnioski pokontrolne sporządzone wskutek w/w czynności kontrolnych; - art. 7 oraz 77 kpa poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niezebranie całego materiału dowodowego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; - art. 124 § 2 kpa oraz art. 11 kpa poprzez ich niezastosowanie i zawarcie w uzasadnieniu postanowienia wniosków pokontrolnych z dnia 25 lipca 2016 roku, które stoją w sprzeczności z rozstrzygnięciem Organu I instancji, a co za tym idzie niewyjaśnienie przez organ I instancji przesłanek rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z dnia 15 września 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016/290 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Organ I instancji właściwie za przesłankę wstrzymania wykonywanych robót budowlanych uznał wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa. W przypadku bowiem uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (tj. nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (bądź też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego. W przedmiotowej sprawie m.in. na podstawie wielokrotnych czynności kontrolnych zostało stwierdzone przez organ I instancji, iż budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego prowadzona jest w sposób powodujący zagrożenie mienia, tj. pogłębiających się uszkodzeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce sąsiedniej nr [...] , powodowanym osiadaniem gruntu w związku z podziemnym ruchem wód, zaś organ odwoławczy nie podważa ww. ustaleń. Powyższe zobrazowano bowiem w szczegółowej dokumentacji fotograficznej, zgromadzonej w aktach sprawy, w której też utrwalony został stan ponadnormatywnego osiadania gruntu, jak również opisano w protokołach. Powyższe wskazuje, iż roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją są prowadzone w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu mienia. Elementem koniecznym postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. jest zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.b. ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. W wykonaniu nakazu dot. niezbędnych zabezpieczeń, zawartego w skarżonym postanowieniu, Inwestor przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r. przedłożył opracowanie dot. określenia sposobu zabezpieczenia budowy na czas wstrzymania robót autorstwa mgr inż. M. G. i S. G. . Zgodne z punktem nr 1 ww. opracowania zasadnym jest: zakończenie betonowania płyty stropowej nad ostatnią kondygnacją tj. rzędna wysokości wg PT +8,55 oraz zdemontowanie konstrukcji dźwigu w celu zabezpieczenia sąsiednich posesji i uniknięcia zagrożenia dla ludzi i ich mienia (pkt 7). W pozostałym zakresie, tj. w kwestii punktów 2-6 oraz 8 wykonanie opisanych tamże czynności uznać należy za kontynuację budowy wbrew celowości postanowienia z dnia 3 sierpnia 2016 r. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w zażaleniu wskazać należy, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia przedstawione zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, oraz które stanowią odpowiedź na podnoszone kwestie. W pozostałym zaś zakresie podnieść należy, iż czym innym są czynności kontrolne wykonywane na podstawie przepisów u.p.b., a czym innym oględziny określone w art. 85 § 1 kpa, co do których organ winien dokonać wcześniejszego zawiadomienia stron. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działający na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane posiada zarówno obowiązek sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów tego prawa, jak i uprawnienie do dokonywania czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków (art. 81 prawa budowlanego). Realizując wspomniany obowiązek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada również nadane w art. 81 a u.p.b. prawo wstępu np. na teren budowy (por. II SA/Ke 1073/13, II SA/Gd 246/15). Co się zaś tyczy zarzutu, "wydaje się zasadnym, aby organ I instancji dokonał oceny, czy wstrzymanie robót budowlanych nie spowoduje faktycznego zagrożenia", to w skarżonym postanowieniu nakazano Inwestorowi m. in. ustalenie niezbędnych wymagań dotyczących zabezpieczenia budowy. Ponadto postanowienie wydane na podstawie art. art. 50 ust. 1 pkt 2 ust. 2 i 3 prawa budowlanego jest postanowieniem rozpoczynającym wieloetapowe postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50-5 1 u.p.b., zaś do jego wydania wystarczające są ustalenia poczynione przez organ I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie " S." sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając je w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane Dz.U.2016 póz. 290 z późn. zm. (dalej: p.b.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy występują przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia, bądź środowiska; - art. 61 § 4 w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 10 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i wstrzymanie robót budowlanych, w sytuacji w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tym samym dniu co postanowienie wstrzymujące roboty budowlane oraz, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał niedopuszczalnego połączenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z zawiadomieniem o zgromadzeniu wszystkich materiałów i dowodów w sprawie, co uniemożliwiło stronie skarżącej, wbrew zasadom wyrażonym w art. 6 - 10 §1 kpa, aktywny udział w zasadniczej części postępowania; - art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 10 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez brak zawiadomienia o czynnościach kontrolnych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Organ I instancji z udziałem rzeczoznawcy S. K. w dniu 25 lipca 2016 roku, pomimo tego, że Organ I instancji oraz Organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w dużej mierze o wnioski pokontrolne sporządzone wskutek w/w czynności kontrolnych; - art. 8 oraz art. 7 i 77 kpa poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niezebrania całego materiału dowodowego; - art. 7, 77 w związku z art. 78 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej spółki możliwości wnioskowania o przeprowadzenie dowodu na etapie postępowania przed Organem I instancji oraz nieprzeprowadzenie przez Organ II instancji dowodów z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego, pomimo wniosku wyrażonego w zażaleniu z dnia 22 sierpnia 2016 roku, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; - art. 7, 77 w związku z art. 84 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niepowołanie przez Organ biegłego w sprawie, pomimo tego, że rozstrzygnięcie wymagało wiadomości specjalnych; - art. 144 w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie przez Organ II instancji wadliwego postanowienia Organu I instancji pomimo zaistnienia istotnych uchybień prawnych. Wedle strony skarżącej organ nie ustalił w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości faktycznego występowania zagrożeń bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź środowiska w związku z realizacją budowy, a co za tym idzie w sposób nieprawidłowy zastosował art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt nałożenia przez organ I instancji na inwestora jedynie obowiązków kontrolnych, co sugeruje, że wstrzymanie robót budowlanych – wobec znacznych strat majątkowych powstałych po stronie skarżącej w związku ze wstrzymaniem – nie stanowiło adekwatnej reakcji organów w sprawie. Tymczasem okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na równoległe prowadzenie prac budowlanych i wykonywanie obowiązków zabezpieczających, czy kontrolnych bez zagrożenia dla zdrowia, życia lub mienia. Strona skarżąca podniosła nadto, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcia jedynie na treści wniosków przeprowadzonych czynności, przy czym nie poinformował jej o prowadzonych czynnościach, co pozbawiło ja aktywnego udziału w postępowaniu. Podniosła nadto, że przed rozpoczęciem inwestycji inwentaryzacja wykazała istnienie uszkodzeń budynku uczestników, z czego wynika, że uszkodzenia istniały jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy w ogóle zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stanem budynku uczestników, a realizacją inwestycji, czego organy nie zbadały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2016/718). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Powyższe zasady – w warunkach rozpoznawanej sprawy – oznaczają, że Sąd samodzielnie nie ustala, czy zagrożenie, które stało się przyczyną wstrzymania budowy, rzeczywiście istniało, ale ocenia, czy były podstawy do poczynienia takich ustaleń przez organ i czy organ zastosował prawidłowo odpowiedni przepis prawa. Na oba te pytania należy odpowiedzieć twierdząco. Po pierwsze stwierdzić należy, że fakt negatywnego wpływu robót budowlanych na budynek przy ul. [...] został udokumentowany nie tylko spostrzeżeniami z oględzin, ale także licznymi fotografiami. Budowa przedmiotowego obiektu, jak i budynek przy ul. [...] były kontrolowane były 15 i 16 czerwca 2016 r., oraz 25 lipca 2016 r. Niepokojące oznaki wpływu budowy na stan budynku przy ul. [...] odnotowano w czasie pierwszej kontroli, a w czasie kontroli drugiej (przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2016 r.) zaobserwowano dalsze osiadanie budynku i przemieszczanie się wierzchniej warstwy gruntu. Utrzymujące i pogłębiające się oznaki zmian w konstrukcji budynku i w przyległym terenie (opisane szczegółowo w notatce z 27 lipca 2016 r. i przedstawione na licznych fotografiach) uzasadniały w zupełności interwencję organu nadzoru. Oględziny w dniu 25 lipca 2016 r. przeprowadzono z udziałem rzeczoznawcy S. K., który przedstawił swoje zdanie na temat przyczyn zachodzących w budynku przy ul. [...] pęknięć i odspojeń, wskazując na ich powiązanie z trwającą budową. Prawdą jest, że wg. słów rzeczoznawcy "najszybsza realizacja dalszego etapu prac mających na celu ograniczenie czasookresu pompowania wody stanowi formę ograniczenia szkód i zagrożeń". To jednak zdanie nie mogło dla organu nadzoru stanowić usprawiedliwienia dla odstąpienia od ingerencji w proces budowlany. Słusznie organ doszedł do przekonania, że w istniejącej sytuacji, wobec braku jednoznacznego i popartego głębszą fachową analizą, wskazania, co do zakresu i rodzaju czynności zapobiegających ewentualnym dalszym poważnym szkodom, konieczne jest wstrzymanie robót z jednoczesnym nakazem przedstawienia, w stosunkowo krótkim terminie, stosownej ekspertyzy. Zdaniem Sądu, właśnie wobec charakteru, zakresu i umiejscowienia stwierdzonych uszkodzeń powiązanych z trwającą budową, reakcję organu należy ocenić jako prawidłową i konieczną. Okoliczności sprawy odpowiadają tym, które opisano w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazanego jako podstawa prawna skarżonego postanowienia. Stwierdzić też należy, że potrzeba ingerencji w trwający, dynamiczny proces budowalny, prawidłowo oceniona została przez organ jako nagląca. W tym kontekście zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia sprawy i niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu (art. art. 6, 7, 8, 77, 10 kpa), uznać trzeba za chybione. Skarżąca spółka zarzuty te formułuje w sposób, który odnosić można do pełnego, "zwykłego" postępowania wyjaśniającego. Skarżone zaś postanowienia nie jest wynikiem takiego postępowania, lecz dopiero jego początkiem. To właśnie ono i nałożone nim na inwestora obowiązki mają doprowadzić do ostatecznego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności i do zakończenia postępowania nadzorczego odpowiednią decyzją administracyjną. Na tym etapie postępowania podstawowym dowodem w sprawie ma być dokumentacja dostarczona przez inwestora, a nie opinia rzeczoznawcy zlecana przez organ w trybie przepisów kpa o postępowaniu dowodowym. Opisane okoliczności sprawy pozwalają na uznanie faktu niezawiadomienia strony skarżącej o kontroli budynku przy ul. [...] przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2016 r. Wobec faktu, że opisane w trakcie kontroli uszkodzenia zostały udokumentowane w materiale fotograficznym uznać należy, że opisane uchybienie przepisowi art. 10 kpa nie miało wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe, skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa.