II SA/Gd 246/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. A., A. K., Z. K., M. K. na postanowienie Wojewody z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. A.A.-Z.Z. wnieśli skargę na postanowienie Wojewody z dnia 9 marca 2015 r., Nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 13 stycznia 2015 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina K. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku wszczętego na wniosek skarżących postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina K., skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę w/w inwestycji, ze względu na konieczność uzupełnienia dokumentacji zgodnie z wydanym przez Starostę postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., w którym wyznaczono, ich zdaniem, zbyt krótki termin. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r., Nr [...] Starosta odmówił zawieszenia ww. postępowania administracyjnego stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A.A.-Z.Z.. Wojewoda postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r., Nr [...],, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten stanowi wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia, co potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym wskazano, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie są zaskarżalne. Organ wyjaśnił, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Wojewoda podkreślił przy tym, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2015 r. Starosta zawarł błędne pouczenie, że stronom służy prawo wniesienia zażalenia. Pouczenie zawarte w treści postanowienia ma wyłącznie charakter informacyjny i nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji, a o uprawnieniach procesowych strony rozstrzygają wyłącznie przepisy k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie A.A.-Z.Z. zarzucili sprzeczność z prawem poprzez: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2. naruszenie art 8 oraz art. 9 k.p.a. przez działanie organu administracji w sposób rażąco naruszający zasadę wzbudzania zaufania obywateli do organów administracji w szczególności zasadę informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, na skutek to którego działania strony poniosły szkodę wobec udzielenia im przez organ błędnych wyjaśnień i wskazówek, 3. naruszenie art 10 § 1 k.p.a. przez brak umożliwienia rzeczywistego i czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu poprzez niewłaściwe uwzględnianie jej wniosków mających decydujące znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, 4. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu skarżącym zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia złożonej dokumentacji technicznej dla istniejącego budynku znajdującego się na działce nr [...] w M. i budowy przyłącza wodociągowego na działce nr [...] w M., Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jego uchylenie w całości i wznowienie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podstawę wydania tego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zgodnie z art. 141 ust. 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano w literaturze i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Po zmianie k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie na wymienione w nim postanowienia, wśród których nie ma postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zatem zażalenie. Wprowadzając taką zmianę art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca miał na uwadze, że zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać może kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji, zatem brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, prowadzi to bowiem do zbędnego przedłużenia postępowania administracyjnego. Stanowisko o braku podstaw do wniesienia, w chwili obecnej, zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zawarte zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1095/14, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 (LEX 1356312). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nowelizacja k.p.a. miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). (...) Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie." Błędne pouczenie strony przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia nie stanowi podstawy do wniesienia zażalenia. Pouczenie to nie może bowiem prowadzić do powstania nieprzewidzianego przez ustawę środka odwoławczego i nie kreuje prawa strony do rozpatrzenia wniesionego zażalenia. W szczególności prawa skarżącego do wniesienia środka odwoławczego nie można wywodzić z art. 112 k.p.a. Przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z uwagi na treść art. 126 k.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, do postanowienia o niedopuszczalności zażalenia art. 112 będzie miał zastosowanie. W niniejszej sprawie, skarżący na skutek błędnego pouczenia nie poniósł jednak żadnej szkody, pouczenie to nie pozbawiło go bowiem żadnych praw ani nie doprowadziło do ich nabycia. Brak rozpoznania wniesionego przez skarżącego zażalenia będzie skutkował kontynuowaniem postępowania, przy czym skarżący niezadowolony z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie jest pozbawiony możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. może on kwestionować wydane postanowienie w odwołaniu od decyzji, a później w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Podniesiony w skardze w tym zakresie zarzut nie jest uzasadniony, podobnie jak pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Organ odwoławczy nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego postanowienia z uwagi na jego niezaskarżalność. Na marginesie wskazać należy, że wobec wyznaczenia, zdaniem skarżących, zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia złożonej dokumentacji technicznej budynku i przyłącza wodociągowego, mogli oni złożyć wniosek o jego przedłużenie. Wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy. Zaskarżone postanowienie jest zatem prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną.