II GSK 1095/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Maria Jagielska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2205/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 4. postanawia zwrócić P. Spółce z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2205/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: P.t.), po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1744,9 - 1759,9 MHz oraz 1844,9 - 1844,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r. ("Rezerwacja częstotliwości E"), po przeprowadzeniu przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 - 1849,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła P. Sp. z o.o. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą proceduralną. WSA przytoczył treść przepisu art. 144 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a., i stwierdził, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W ocenie Sądu skoro w przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zdaniem WSA również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą jego nowelizacji /ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r./ było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie znalazło uzasadnienie w realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (art. 142 k.p.a.). Skoro zaś obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Taka sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UKE zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. przez zaniechanie odrzucenia skargi, mimo że na zaskarżone postanowienie skarga nie przysługuje, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie poprzedzającego zaskarżone postanowienie, postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r., mimo iż postanowienie było prawidłowe, a sąd nie wykazał, że powyższe postanowienie dotknięte było naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku oraz poprzez niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez dostatecznego przytoczenia okoliczności faktycznych, niedostateczne przedstawienie stanowisk pozostałych stron, wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niedostateczne jej wyjaśnienie, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia dlaczego Sąd uchylił także postanowienie z dnia [...] maja 2013 r., gdy Sąd nie wykazał, że postanowienie to dotknięte było naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że Sąd I instancji nie przedstawił jakichkolwiek wywodów w przedmiocie dopuszczalności skargi, oraz nie wyjaśnił dlaczego uznał, że postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. także powinno zostać uchylone, mimo że odpowiada prawu. Zakwestionowano również prawidłowość wskazań Sądu I instancji co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie ze znowelizowanym art. 101 § 3 k.p.a. - w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie - na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z treści przytoczonego przepisu Sąd I instancji prawidłowo wywiódł - co nie jest kwestionowane - że ustawodawca ograniczył możliwość wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania jedynie do przypadków w przepisie wprost wymienionych (zawieszenie postępowania, odmowa podjęcia zawieszonego postępowania), a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jak i na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania żaden środek zaskarżenia nie przysługuje. W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy. Istota sporu na etapie postępowania kasacyjnego wymaga natomiast rozważenia jaki skutek dla rozstrzygnięcia w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym - wobec wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania - winno wywołać stwierdzenie naruszenie ww. przepisów art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Rozważenie tego problemu prawnego poprzedzić należy uwagą, że w orzecznictwie w kwestii tej wypowiadano się niejednolicie. NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. uznał, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji merytorycznej możliwości orzekania przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 134 § 1 k.p.a. i rozpoznanie sprawy - mimo że zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania nie przysługiwało - skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, utrzymującego rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12). Prezentowany był też pogląd, że w opisanej sytuacji zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi - na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 19 listopada 2013 r. II OSK 1272/12, z dnia 25 czerwca 2014 r. II OSK 172/13, z dnia 16 kwietnia 2015 r. II GSK 1339/14 r., z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 1874/13 – w którym powołano w podstawie prawnej art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do drugiego z przedstawionych poglądów. Niewątpliwie należy mieć na uwadze, że podstawę rozpoznania określonego środka zaskarżenia stanowi przede wszystkim ustalenie jego dopuszczalności. Możliwość przeprowadzenia kontroli wywołanej jego wniesieniem uzależniona pozostaje bowiem od tego, czy w obowiązującym porządku prawnym stronie zostało przyznane uprawnienie do domagania się kontroli określonego rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym a następnie ewentualnie na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych też względów na etapie postępowania sądowoadministracyjnego sądy mają obowiązek w pierwszej kolejności oceniać dopuszczalność - w rozumieniu art. 58 § 1 p.p.s.a. - wniesienia skarg. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu /.../ Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę /.../. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy m.in. droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala wprost Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - bez naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministrcayjnego - na własną ocenę czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie to znaczy, że rozpoznanie przez WSA skargi na to postanowienie było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wprawdzie, że wskutek odrzucenia skargi w obrocie pozostaje postanowienie organu odwoławczego w istocie uchybiające art. 134 k.p.a. Przede wszystkim należy jednak podzielić pogląd, wyrażony w powołanym orzeczeniu wydanym w sprawie II OSK 1874/13, że nie można zakładać aby ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby natomiast konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz, w razie wniesienia skargi kasacyjnej, rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym - co zdaniem składu orzekającego jest istotne - przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania, a nie - jak w przypadku odrzucenia skargi - prawidłowość uznania skargi za niedopuszczalną. Nie ulega nadto wątpliwości, że skoro na postanowienia organu II instancji z natury rzeczy nie przysługują zażalenia - z punktu widzenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., najistotniejszy jest ich przedmiot. Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok - zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - należało uchylić a skargę odrzucić jako niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu uiszczonego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.