II OSK 1874/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1229/12 w sprawie ze skargi B. T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego; Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Pleszewski odmówił zawieszenia postępowania w sprawie obowiązku przebudowy rurociągu odprowadzającego wody z rowu melioracyjnego oraz rowu opaskowego na dolne stanowisko elektrowni wodnej, w miejscowości K. W., gm. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności nakładających na organ obowiązek zawieszenia postępowania, wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, postępowanie prowadzone przez Starostę Pleszewskiego, dotyczące wznowienia postępowania w sprawie przeklasyfikowania pastwisk i łąk na grunty orne, na które powołuje się skarżąca nie stanowi zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Bez względu na wynik sprawy dotyczącej przeklasyfikowania pastwisk i łąk na grunty orne, konieczne jest przeprowadzenie przebudowy rurociągu poprzez zwiększenie jego średnicy i obniżenie posadowienia, na co wskazywał biegły sądowy w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowy w P. Postanowieniem z dnia 5 października 2012 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazując, że postępowanie w sprawie przeklasyfikowana gruntów nie jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie leży w kompetencjach innego organu lub sądu. Organem właściwym w sprawie związanej z przekwalifikowaniem gruntów jest Starosta Pleszewski, a zatem jest to ten sam organ, który prowadzi postępowanie w sprawie przebudowy rurociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę, stwierdził, że nie można uznać, iż wynik postępowania w sprawie przebudowy rurociągu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygniecie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Skoro zatem organem właściwym zarówno w postępowaniu sprawie przebudowy rurociągu, jak i w sprawie przeklasyfikowania gruntów jest ten sam organ Starosta Pleszewski, to okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie przeklasyfikowania gruntów nie może stanowić przyczyny zawieszenia postępowania w sprawie przebudowy rurociągu. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." oraz art. 148 § 1 i 2, a także art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli zaskarżonego postanowienia i wadliwie zaakceptował stanowisko organów administracji, że postępowanie w sprawie przeklasyfikowania gruntów nie pozostaje w związku z nałożeniem na skarżącą obowiązku poszerzenia rurociągu. Skarżąca wskazała, że tożsamość organu rozstrzygającego dwie sprawy administracyjne pozostające w bezpośrednim związku nie wyklucza zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencji organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Celem zawieszenia postępowania nie jest uzyskanie decyzji bardziej dla skarżącej korzystnej, ale takie uregulowanie stosunków wodnych, które pozwoli na odpowiedni dobór niezbędnych prac. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Pleszewskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało już wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej.