II GSK 1339/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2385/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 17 lutego 2014 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2385/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że [...] sierpnia 2012 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na rezerwację częstotliwości. W dniu [...] lutego 2013 r. po przeprowadzeniu przetargu w siedzibie Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej UKE ogłoszono wyniki przetargu. Pismem z dnia 22 marca 2013 r. Prezes UKE zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z dniem 18 lutego 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości "[...]". P. Sp. z o.o. pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości "[...]" wskazując, iż jest ono konieczne w związku z powstaniem zagadnienia wstępnego, rozstrzygnięcia kwestii unieważnienia przetargu na skutek złożonego przez z nią wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w tym zakresie. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości "[...]", uznając że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), obligujące Prezesa UKE do zawieszenia postępowania, gdyż w niniejszej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależałoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2012 r. złożyła wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] maja 2013 r. Rozpoznając skargę Spółki Sąd I instancji uznał, iż jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Dokonując wykładni obecnej treści art. 101 § 3 k.p.a., Sąd uznał, iż brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżając je w całości wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 § 3 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez uznanie, iż zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie jest postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, a tym samym, że na postanowienie Prezesa UKE nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania; naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie przez Sąd I instancji skargi P. na postanowienie Prezesa UKE wobec uznania, iż na zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nie przysługuje skarga do WSA, gdy tymczasem zaskarżone postanowienie Prezesa UKE podlega zaskarżeniu do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r., które po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służył środek zaskarżenia. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy środek zaskarżenia, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy środek zaskarżenia. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego rozpoznania zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego środka zaskarżenia i wydanie na skutek tego postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy środek zaskarżenia, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało już wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13, a także w postanowieniu WSA w W. z 12 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3196/14. Zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność. W niniejszej sprawie na postanowienie Prezesa UKE o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, czyli także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 144 w zw. z art. 127 § 2 i art. 101 § 3 k.p.a). Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji