III OSK 1717/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. – zastępcy redaktora naczelnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 672/18 w sprawie ze skargi A.R. – zastępcy redaktora naczelnego [...] na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do rozpoznania wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz A.R. – zastępcy redaktora naczelnego [...] kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 672/18, oddalił skargę A.R. – zastępcy redaktora naczelnego [...] na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Skarżący w piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udzielenie odpowiedzi: 1. "Czy w normatywach MSW, przechowywanych w zasobach archiwalnych IPN odnaleziono pozycje, jeżeli tak to jakie, z których treści wynikało, że na Zarząd Łączności i jego terenowe odpowiedniki nałożono obowiązek wykonywania czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działaniu Służby Bezpieczeństwa, o których mowa w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d znowelizowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji; 2. Czy w wymienionych zasobach odnaleziono materiały, jeżeli tak to jakie, z których wynika, że funkcjonariusze tych jednostek faktycznie tego rodzaju czynności realizowali?". W piśmie z dnia 9 lipca 2018 r. Instytut poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego analizy zbioru dokumentów (wykładnia przepisów prawa) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie. W takich okolicznościach skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący domagał się od pomiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, udostępnienia informacji (dokumentów), które doprowadziły organ do wniosku, że funkcjonariusze Zarządu Łączności wykonywali czynności operacyjno-techniczne. Zatem organ prawidłowo przyjął, że skarżący we wniosku z 26 czerwca 2018 r. domagał się wyjaśnienia, na jakiej podstawie (w oparciu o jakie dokumenty) uznano, że osoby pełniące służbę w Zarządzie Łączności (jego terenowych odpowiednikach) wykonywały czynności operacyjno-techniczne, o których mowa w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Prawidłowo też potraktował, że w tym przypadku o wykładnię przepisów prawa (sformułowania: "czynności operacyjno-techniczne") i podniósł, że wgląd do normatywów MSW (dokumentów archiwalnych w zasobie IPN) jest możliwy na zasadach określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.). W orzecznictwie sądowym jest utrwalone stanowisko, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie. Wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś późniejsze pismo skarżącego z dnia 30 lipca 2018 r. Sąd podkreślił, że sporna informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zatem organowi nie można zarzucić bezczynności, skoro nie miał on obowiązku udostępnienia żądanych danych, o czym powiadomił wnioskodawcę pismem. Informacja publiczna to mająca powszechnie dostępny charakter informacja o faktach, treści dokumentów i zdarzeniach dotyczących właściwych podmiotów. Jej nieudzielanie w terminie może prowadzić do stanu bezczynności skutkującego zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku, natomiast żądanie innych danych nie uzasadnia takiej bezczynności. W dniu 19 czerwca 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: • art. 4 ust 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, pkt 1 art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię, uznającą, że żądana we wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r. informacja nie stanowi informacji publicznej i w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż nie mamy do czynienia z bezczynnością organu w niniejszej sprawie, albowiem nie miał on obowiązku udostępnienia żądanych danych, a o swoim stanowisku poinformował skarżącego pismem, w sytuacji gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczą okoliczności stanowiących wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonej grupy osób, dotyczą funkcjonowania władzy publicznej, w tym wykonywania zadań publicznych i jako takie winny być udzielone wnioskującemu; • art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 26 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia czy pytania zawarte we wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r o udostepnienie informacji publicznej, skierowane do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowią informację publiczną. Zdaniem organu jak i Sądu pierwszej instancji pytanie "Czy w normatywach MSW, przechowywanych w zasobach archiwalnych IPN odnaleziono pozycje, jeżeli tak to jakie, z których treści wynikało, że na Zarząd Łączności i jego terenowe odpowiedniki nałożono obowiązek wykonywania czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działaniu Służby Bezpieczeństwa, o których mowa w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d znowelizowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji; Czy w wymienionych zasobach odnaleziono materiały, jeżeli tak to jakie, z których wynika, że funkcjonariusze tych jednostek faktycznie tego rodzaju czynności realizowali?"- w istocie dotyczy wykładni przepisów prawa, a zatem nie jest informacją publiczną, o której mowa w art 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko takie jest błędne. Na wstępie należy podnieść, że pojęcie "informacji publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. zbudowane jest łącznie z trzech elementów: 1) powinna istnieć informacja; 2) powinna ona być w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się ze wnioskiem; 3) powinna ona dotyczyć sprawy publicznej, a więc związanej z wykonywaniem zadań publicznych (państwowych). W sprawie nie budzi wątpliwości, że informacja objęta wnioskiem z dnia 26 czerwca 2018 r. spełnia dwa ostanie elementy definicji informacji publicznej. Organ bowiem nie zaprzecza, że żądne przez wnioskodawcę informacje są w jego posiadaniu i jak wyjaśnił w odpowiedzi z dnia 9 lipca 2018 r., - mogą być udostępnione zainteresowanemu na podstawie przepisów ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu. Informacje, o które wnosił skarżący kasacyjnie stanowią również sprawę publiczną, ponieważ dotyczą zadań służb specjalnych Polski Ludowej. Mają one charakter dokumentu urzędowego, a jak wynika z art. 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 5 ustawy o Instytucie, do właściwości Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu należy ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów dotyczących działalności organów bezpieczeństwa działających w Polsce Ludowej. Wniosek na postawie przepisów u.d.i.p. powinien dotyczyć informacji. Wedle definicji językowej informacja to "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, wskazówka, pouczenie" (Wielki Słownik Języka Polskiego, Litery h-n, red. S. Dubisz, Warszawa 2018, s. 113). Informacja zatem oznacza pewien logiczny, istniejący komunikat. Informacją nie będą zatem poglądy na dany temat oraz, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, wykładania przepisów prawa. Wbrew stanowisku Prezesa IPN jak i WSA w Warszawie, żądane informacje nie dotyczą jednak wykładani przepisów prawa, w tym pojęcia "czynności operacyjno-technicznych". Jak bowiem wynika to z uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczy on informacji w postaci aktów prawnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, z których by wynikało, że Zarząd Łączności i jego terenowe oddziały wykonywały czynności operacyjno-techniczne na rzecz istniejącej w latach 1956-1990 Służby Bezpieczeństwa oraz czy w IPN znajdują się dokumenty i jakie, z których wynika, że funkcjonariusze ww. jednostek wykonywali czynności operacyjno-techniczne. Tak zadane pytanie odnosi się do kwestii posiadania przez Prezesa IPN aktów prawnych potwierdzających wykonywanie czynności operacyjno-technicznych przez funkcjonariuszy b. Zarządu Łączności i jego terenowych oddziałów. W tym zakresie w żaden sposób Prezes Instytutu nie jest zobowiązany do dokonywania wykładni przepisów, ponieważ wniosek z dnia 26 czerwca 2018 r. zawiera odniesienie do użytego w obowiązującym akcie prawnym, tj. w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), odnoszącym się do nomenklatury używanej w okresie Polski Ludowej pojęcia czynności "operacyjno-technicznych". Wnioskodawca we wniosku podkreślił nadto, że z jego informacji wynika, że dokumenty, o które żąda są w posiadaniu Prezesa IPN, ponieważ były one podstawą uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U z 2016 r poz. 2270 ze zm.). Organ zaś nie zaprzeczył tym twierdzeniom. Wniosek z dnia 26 czerwca 2018 r. dotyczy więc udzielenia informacji publicznej o aktach prawnych, a nie wykładni przez Prezesa IPN pojęcia "czynności operacyjno-technicznych". Wniosek taki dotyczy informacji, która jest w posiadaniu organu i odnosi się do wykonywania przez instytucje państwowe zadań publicznych, odpowiada zatem definicji informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, tj. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę poprzez zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu do rozpoznania wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Ponadto należy stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 czerwca 2018 r., o czym orzeczono jak w pkt. 2 wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Prezesa IPN czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p. – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł jak w pkt. 3 wyroku. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, lecz stanowiła wyłącznie skutek przyjętej przez organ błędnej interpretacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że zaniechanie w prawidłowej realizacji wniosku wynikało z celowego działania. Było jedynie następstwem błędnej interpretacji pojęcia informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw by zwłoce organu przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te wynoszą 1037 złotych. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika za udział w pierwszej instancji (480 zł).