I SA/Wa 1630/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. K. J. wystąpiła o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 zwanego dalej "rozporządzeniem"), decyzji stwierdzającej, że nieruchomość Folwark [...] o powierzchni [...] ha, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, zwanego dalej "dekretem"). Następnie strona sprecyzowała, że w przypadku braku podstaw do wydania decyzji, w przedmiocie niepodpadania całego majątku pod reformę rolną, wnosi o ewentualne stwierdzenie niepodpadania części tego majątku, tj. zespołu dworsko - parkowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] orzekł, że zespół dworsko – parkowy, o powierzchni [...] ha, położony na terenie obecnych działek nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], podlegał w całości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Od powyższego orzeczenia odwołanie wniosła K. J., zarzucając organowi instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a także przepisów postępowania, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dokonanie niewłaściwej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Minister uzasadnił, że jak wynika z wpisu zamieszczonego w księdze hipotecznej Folwark [...], dobra należące do W. S., o powierzchni [...] ha, przeszły na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ustalenie to potwierdzają również zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] września 1946 r. oraz wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. do Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] września 1946 r. Organ podniósł, że dla przejęcia nieruchomości, na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu wystarczyło, aby na terenie przejętego majątku znajdowało się [...] ha użytków rolnych. Komisarz Ziemski, dokonując pomiarów dóbr, zaklasyfikował do tego terytorium część innego majątku. Pomimo niepoprawnego obliczenia powierzchni całej nieruchomości, jak również tej jej części, która była wykorzystywana do produkcji rolnej, organ stwierdził, że przesłanka normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu została spełniona, gdyż około osiemdziesiąt procent nieruchomości stanowiły grunty orne – a przy zastosowaniu wskazanego współczynnika, w stosunku do powierzchni [...] ha, użytki rolne zajmowały ponad [...] ha. Oceniając zaś podpadanie zespołu "dworsko-parkowego" pod ww. przepis dekretu o reformie rolnej Minister wskazał, że na terenie obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i usytuowane było dziesięć budynków. W północno - zachodniej części działki nr [...] położony był dwór, z kolei w nieznacznej odległości od niego, na południe mieścił się [...]. Pozostałe budynki, tj. [...] na narzędzia znajdowały się na działce nr [...]. Układ przestrzenny i ww. zabudowa majątku wskazują, że na terenie założenia usytuowane były budynki gospodarcze, tworzące jeden zwarty i uporządkowany kompleks - podwórze gospodarcze. Dwór nie był oddzielony fizycznie od reszty zabudowań. Ponadto wszystkie zabudowania na terenie założenia (nie wyłączając dworu), były ze sobą architektonicznie powiązane. Ułożone były one bowiem wzdłuż dwóch równoległych względem siebie osi, tworząc podobny układ rozmieszczenia budynków. Na terenie powyższych działek mieścił się też sad, podwórze gospodarcze, a także roślinność o charakterze dekoracyjnym. Sad położony był w północno - wschodniej części działki nr [...]. Natomiast tzw. białe pole wypełniało pozostałą przestrzeń tego obszaru. Organ zauważył, że obszar o charakterze parkowym stanowił tylko nieznaczną część ww. założenia (6% nieruchomości wchodzącej w skład działek nr [...]). Układ i kompozycja terenu wskazuje, że w granicach działek nr [...] mieściły się skupiska drzew dekoracyjnych, a nie jeden zwarty kompleks parkowy. Badając charakter gruntów wchodzących w skład terenu objętego prowadzonym postępowaniem organ odwoławczy odmówił wiarygodności "Metryczce parku - ogrodu", sporządzonej [...] grudnia 1984 r. przez mgr. inż. E. B., jako nieodzwierciedlającej charakteru gruntów wchodzących w skład założenia dworsko - ogrodowego według stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., ani według stanu na datę zbliżoną. Tak też ocenił informację widniejącą w "Karcie ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa" (sporządzonej w listopadzie 1999 r.) - gdyż zawiera opis założenia z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień ich sporządzenia, a nie na datę wejścia w życie dekretu. Następnie odnosząc się do dowodów ze starych fotografii stwierdził, że przedstawiają budynek dworu, co do którego istnienia organ nie miał żadnych wątpliwości, nie wnosząc do sprawy nowych okliczności. Minister wskazał, że ocena, czy część określonej nieruchomości ziemskiej podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga również zbadania, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodził tzw. związek funkcjonalny. Przy czym przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że nie mogą one prawidłowo funkcjonować bez pozostałej, drugiej części. W ocenie organu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby na terenie zespołu mieściła się rządcówka, a także aby w majątku zatrudniony był zarządca. W okolicznościach omówionego stanu faktycznego sprawy, kierując się zasadami doświadczenia życiowego i ogólną wiedzą o funkcjonowaniu majątków ziemskich przyjął, że czynności związane z kierowaniem gospodarstwem pełnił właściciel majątku. Organ odwoławczy uznał zatem, że centrum zarzadzania stanowił dwór, w którym mieszkał właściciel nieruchomości. Dwór stanowił integralną część podwórza. Należał on do jednolitej zabudowy gospodarczej i położony był w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów przeznaczonych do produkcji rolnej. Za istnieniem związku funkcjonalnego o charakterze terytorialnym przemawia przede wszystkim brak możliwości geodezyjnego wyodrębnia granicy pomiędzy dworem, a pozostałą częścią podwórza gospodarczego. Dwór pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą rolniczą częścią założenia, w konsekwencji czego, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika skarżącej, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził dowodu z przesłuchania K. J.. Wojewoda [...] nie był zobligowany do zastosowania tego rodzaju środka dowodowego w szczególności, że w aktach sprawy widnieją złożone przez stronę oświadczenia. Przesłuchanie K. J. Jarockiej uznał zatem za bezcelowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. L. Łaska (następca prawny K. J.), zaskarżając ją w całości. Zarzuciła jej: 1) naruszenie przepisu art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, między innymi w zakresie ustalenia powierzchni i rodzaju gruntów wchodzących w skład przejętego majątku Folwark [...] oraz funkcjonalnych powiązań gospodarstwa rolnego z dworem i parkiem; 2) naruszenie przepisu art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego między innymi przez przyjęcie, iż: - grunty rolne Folwarku [...] wskazane w art. 1 dekretu przekraczały 50 ha użytków rolnych; - zespół dworsko-parkowy [...] był funkcjonalnie związany z prowadzonym przez W. S. gospodarstwem rolnym, a także, iż budynek dworu stanowił część podwórza założenia, - przez odmowę dania wiary sporządzonej przez profesjonalistę tzw. "Metryczce parku-ogrodu" sporządzonej [...] grudnia 1984 r. przez mgr. Inż. E. B., - przy jednoczesnym daniu wiary dokumentom sporządzanym w czasie kiedy trwała systematyczna dewastacja założenia, w tym protokołowi przejęcia z dnia [...] października 1944 r., mimo jego oczywistej wadliwości; 3) naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez jego dowolną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż wszystkie nieruchomości, wchodzące w skład dóbr ziemskich majątku Folwark [...], były nieruchomościami ziemskimi, wskazanymi w art. 1 dekretu i podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, w tym park i dwór - dom mieszkalny rodziny i właściciela dóbr. Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Istota z niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy grunty objęte księgą hipoteczną Folwark [...] spełniały normy obszarowe, warunkujące objęcie ich dekretem o reformie rolnej - a jeśli tak to, czy znajdujący się na nich dwór i jego otoczenie (obecnie teren obejmujący działki nr [...]) pozostawał w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku. Przechodząc zatem od oceny tych kwestii wskazać należy, że z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu o reformie rolnej wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Omawiany dekret nie definiował przy tym pojęcia "nieruchomość ziemska". Takiej definicji nie zawierały również obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu, systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W tej sytuacji wskazane pojęcie powinno zostać wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również § 4 rozporządzenia, który wskazuje, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Dlatego rozstrzygając na podstawie § 5 rozporządzenia należy orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale również rozstrzygać kwestię, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przy definiowaniu pojęcia "nieruchomość ziemska", należy odwołać się do jej interpretacji przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analizując przepisy dekretu, jak i rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., Trybunał wywiódł, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Mając powyższe na uwadze, rację należy przyznać organom orzekającym w sprawie, że grunty przedmiotowego majątku miały charakter rolniczy. Z tego też względu podniesione przez skarżącą zarzuty, dotyczące braku poczynienia precyzyjnych ustaleń, odnośnie faktycznej powierzchni i rodzajów gruntów, Sąd uznał za nieuzasadnione. Zgromadzony materiał dowodowy jest bowiem wystarczający do stwierdzenia, iż nieruchomość spełniała normy obszarowe, wskazane w dekrecie PKWN o reformie rolnej. Organ słusznie przyjął - za księgą hipoteczną pn. "Folwark [...]"- jako powierzchnię całkowitą tego majątku ziemskiego obszar [...] ha. Nie dał zatem wiary w tym względzie protokołowi przejęcia majątku na rzecz reformy rolnej z dnia [...] października 1944 r., w którym wskazano [...] ha, jako obszar tej nieruchomości. Mimo powyższych rozbieżności co do wielkości majątku, Sąd stwierdził, że skoro obszar gruntów ornych określono w powyższym protokole na [...] ha, a przy ich określeniu zbadano obszar [...] ha, to - a contrario - grunty nieorne stanowiły [...] ha z całego obszaru [...] ha. Przyjmując zatem wskazany w księdze hipotecznej mniejszy obszar majątku (tj. [...]) oraz odejmując od tej wartości [...] ha gruntów nieornych (czyli przyjmując założenie, że wszystkie grunty nieorne wykazane przez komisarza w protokole przejęcia znajdowały się w obszarze majątku, o którym mowa w księdze hipotecznej) otrzymana wielkość powierzchni i tak znacznie przekracza wskazaną w dekrecie normę obszarową 50 ha, bowiem - nawet przy przyjęciu powyższych, korzystnych dla strony założeń - gruntów ornych w majątku znajdowało się minimum ok. [...] ha (w tym maksymalnie [...] ha lasów). Odnosząc się z kolei do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią nieruchomości, obecnie stanowiącą teren działek nr [...], na której usytuowano [...] budynków ([...]), sad, podwórze gospodarcze i roślinność o charakterze dekoracyjnym, uznać należy, że była ona funkcjonalnie związana z pozostałą częścią majątku, a przez to służyła do realizacji celów, określonych w art. 1 ust. 2 dekretu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego teren przedmiotowego założenia zajęty był w większości pod sady, a w załączniku do protokołu z dnia [...] maja 1950 r. został wyszczególniony park o powierzchni [...] h, wśród ponad [...] ha powierzchni, wskazanych uprzednio działek ewidencyjnych. Przy czym teren porośnięty roślinnością o charakterze ozdobnym nie był zwarty, lecz rozproszony, a obszar parkowy stanowił tylko nieznaczną część założenia. Powyższe nie mogło zatem wpłynąć na dokonaną ocenę o rolniczym charakterze tych gruntów. Organ uzasadnił przy tym prawidłowo, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom w postaci "Metryczki parku ogrodu" oraz "Karcie ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa", sporządzonej w 1999 r. W stosunku do tego pierwszego dokumentu wskazał jako przyczynę istnienie bardziej wiarygodnego źródła - co wynikało z większej szczegółowości tego, innego źródła. W drugim zaś przypadku, z uwagi na datę, na którą został dokonany spis, odległą od daty wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Z tego względu podniesione w skardze zarzuty odmówienia wiarygodności pewnym dowodom mimo, że zostały sporządzone przez profesjonalistów oraz uznanie mocy dowodowej dokumentów powstałych, w czasie kiedy trwała dewastacja przedmiotowego majątku – nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. Dokonana przez organ ocena związku funkcjonalnego tej części nieruchomości z pozostałą częścią majątku jest prawidłowa także dlatego, iż jak słusznie zauważył Minister materiał dowodowy nie wskazuje by na terenie majątku umiejscowiona była rządcówka, jak też nie potwierdza zatrudniania zarządcy majątku. Powyższe wskazuje zatem na to, że czynności związane z kierowaniem gospodarstwem rolnym pełnił właściciel majątku, a centrum, z którego prowadzono zarząd majątkiem, stanowił dwór. Przy czym – co wskazano powyżej – dwór stanowił także architektonicznie integralny element podwórza gospodarczego (obejmującego też zabudowę o charakterze stricte gospodarczym). Odnosząc się z kolei do zarzutu niewyjaśnienia okoliczności, czy w majątku zatrudniony był zarządca, wskazać należy, że o ile ustalenia organu zostały poczynione w oparciu o materiał dowodowy sprawy, o tyle strona, poza powołaniem się na przeciwne twierdzenie, nie przedstawiła żadnych innych informacji, czy dokumentów, mogących wykazać, choćby pośrednio, tę okoliczność. Przesłuchanie strony ma charakter pomocniczy i nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia danego faktu Dlatego też przesłuchanie wnioskodawczyni postępowania w tym aspekcie było bezcelowe. Powyższe wynika z brzmienia art. 86 kpa, który stanowi, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W wyroku z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2659/14 (publ LEX nr 2143517) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłuchanie strony ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracji uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. Tak więc sam fakt nie przesłuchania strony w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego. Ustalone okoliczności faktyczne oraz dokumenty zgromadzone w toku postępowania nie potwierdzają, że w majątku zatrudniony został rządca, zaś twierdzenia strony wnioskującej nie zostały poparte żadnym innym dowodem, który chociaż w najmniejszym stopniu potwierdzałby fakty przez nią powoływane. Jednocześnie nie można pominąć, że K. J., o której przesłuchanie strona wnosiła, zarówno we wniosku, jak i w piśmie z dnia 1 grudnia 2012 r., obszernie wyjaśniła funkcjonowanie majątku. Przy czym nawet dokonanie przez organy ustalenia, że rządca zatrudniony został w majątku, z uwagi na inne okoliczności sprawy, nie powodowałoby automatycznie, że dwór utraciłby związek funkcjonalny z resztą majątku. Wynika to bowiem ze sposobu architektonicznego zagospodarowania ww. działek [...]. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą zatem do stwierdzenia, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa), odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.