I OSK 1965/19

Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.6.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.6.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 4 grudnia 2017 r. znak: GN.II.6821.1.84.2022.KH umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz jako działki: nr [...] i nr [...], położone w obrębie [...], jedn. ewid. [...], w granicach parcel: 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], położonych w b. gm. kat. [...], wszczętego na wniosek: [...], [...], [...] i [...]. W niniejszej sprawie właścicielem ww. parcel w momencie ich wywłaszczenia (tj. w 1979 i 1982 r.) był [...]. Osoby, które wystąpiły w wnioskiem o zwrot nieruchomości są następcami prawnymi [...]. W sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. którą odmówiono zwrotu wymienionych parcel, bowiem dotyczą one zwrotu nieruchomości uprzednio oznaczonej jako parcele: 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat, [...], poł. w b. gm. kat, [...]. W ocenie organu dokonywanie ponownych ustaleń odnośnie stanu faktycznego byłyby nieuprawnione, bowiem wskazywane w odwołaniach kwestie tak ustalenia celu wywłaszczenia, jak i zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel, zostały już prawomocnie ocenione w ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, że w odniesieniu do tych nieruchomości może znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), a wniosek o zwrot pochodzi od następców prawnych poprzedniego właściciela. Nie budzi też wątpliwości fakt, że w odniesieniu do wywłaszczonych nieruchomości położonych w granicach parcel: 1. kat [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat [...],1. kat. [...],1. kat [...], ł. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...] b. gm. kat. [...] toczyło się już postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które ostatecznie zostało zakończone decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. o odmowie zwrotu ww. parcel. Istniejąca tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. uniemożliwia jej rozpoznanie. W konsekwencji prawidłowo również umorzono postępowanie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to : 1/ naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji nie jest związany poglądem organu odwoławczego w przypadku wydania decyzji kasacyjnej w zakresie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 138 par. 2 kpa winna prowadzić do wniosku, iż pogląd organu II instancji wskazujący na naruszenie konkretnych przepisów postępowania i z tych względów uchylający decyzję I instancyjną jest wiążący dla organu I instancji. 2/ naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 16 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 137 ust. 1 pkt.2 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dalej u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu, iż sprawa zakończona ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23.10.2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27.04.1994 r. w sytuacji, gdy z uwagi na zmieniony stan prawny i faktyczny tożsamość ta nie zachodzi, a w konsekwencji nietrafne uznanie zasadność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 29 września 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu jest ustalenie, czy sprawa zakończona ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23.10.2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27.04.1994 r. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że warunkiem dokonania prawidłowej oceny omawianej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw – pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Trafnie przywołano stanowisko B. Adamiak, które brzmi: "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (B. Adamiak, Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, [w:] Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015). Także zasadne jest ustalenie WSA, że w świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (obecni wnioskodawcy są następcami prawnymi [...], który był adresatem decyzji Wojewody Krakowskiego z 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców – zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Liszkach z dnia 12 marca 1982 r. nr 822/5/82 oraz umowy sprzedaży z dnia 22 listopada 1979 r. Rep. A.II. nr 18888/79. Niemniej każda z tych decyzji została wydana na podstawie różnych regulacji materialnego prawa administracyjnego. I tak, ostateczna decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z ze zm.), dalej u.g.g. i w.n. Przepis ten brzmiał: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Natomiast – jak wiadomo – kontrolowany obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Sądu I instancji dotyczył ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.6.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości – wydanej na podstawie innej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1998 roku weszła w życie, co wzmiankowano, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze ze zm.), dalej u.g.n., która zastąpiła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten akt normatywny wprowadził definicję pojęcia nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ("Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...)" – art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Przytoczony wyżej pkt 2 został zmieniony z dniem 22 września 2004 r., kiedy nadano mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wprawdzie przedmiotem obu wniosków wniesionych przez skarżącego było żądanie zwrotu wywłaszczonej, tej samej nieruchomości, ale wnioski te zostały zgłoszone pod rządami innych przepisów prawa materialnego, a zatem podlegały rozpoznaniu w oparciu o inne regulacje prawne. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego zauważyć wypada, że wprawdzie z wnioskami o zwrot występował ten sam wnioskodawca i wnioski te dotyczyły tej samej nieruchomości, ale nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej. Zasadnie zatem podnosi skarga kasacyjna na s. 4, że aktualnie obowiązująca ustawa (u.g.n.) wprowadziła legalną definicję "zbędności na cel wywłaszczenia", która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. W świetle powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy z niejednakowymi instytucjami (konstrukcjami) jurydycznymi wynikającymi z odrębnych ustaw. Kultywowana w naszej tradycji prawnej paremia stanowi: lege non distinguente nec nostrum est distinguere – gdy prawo nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest rozróżniać. Tym samym skoro analizowany porządek prawny – uprzednio (u.g.g. i w.n.) oraz obecnie (u.g.n.) – jednak w rozważanym zakresie rozróżnia te nietożsamej (niejednakowej) natury prawnej instytucje, to taki stan prawny musi mieć właściwe odzwierciedlenie na etapie stosowania (wykonywania) prawa. Co istotne dla rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy, w powyższym zakresie wypowiedziało się już niejednokrotnie orzecznictwo sądowe. Sąd Najwyższy stwierdził, że "(...) nie można bowiem zasadnie mówić o tożsamości roszczenia (...), skoro wobec zmiany stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) w rozpoznawanej sprawie roszczenie strony skarżącej opierało się na przepisach art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie – jak uprzednio – na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami (...)" – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656. Również Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw, a tym samym brak jest podstaw w tym zakresie do stwierdzenia tożsamości sprawy (zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 241/00). Ponadto – jak uwypuklił Naczelny Sad Administracyjny – odwołując się również do literatury przedmiotu: art. 69 u.g.g. i w.n. pozwalał na zwrot nieruchomości, która wprawdzie została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem, ale – w czasie orzekania o zwrocie – stała się już zbędna na ten cel, podczas gdy art. 137 u. g. n. wskazuje, że zrealizowanie celu w okresie 10 lat wyłącza możliwość uznania nieruchomości za zbędną – w rozumieniu tego przepisu – nawet jeśli później stałaby się ona faktycznie zbędną (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także: Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Edward Drozd i Zygmunt Truszkiewicz, wyd. Zakamycze, Kraków 1995 r. str. 276 oraz Nieruchomości Problematyka prawna – Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki, wyd. 3 LexisNexis str. 859). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania ulokowanych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ i następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, a polegające na uznaniu tożsamości przedmiotowej sprawy załatwionej decyzją z dnia 23 października 2018 r., ze sprawą, która toczyła się na skutek uprzedniego wniosku [...] inicjującego postępowanie, które zostało zakończone decyzją z dnia 27.04.1994r., były całkowicie nieuzasadnione a zatem poczyniono je z naruszeniem przywoływanych w środku odwoławczym przepisów k.p.a. Wydanie zaś w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z obrazą art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stan taki został zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki, który zamiast uchylić wadliwą decyzję – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. jako naruszającą przepisy postępowania w istotnym stopniu wpływającą na rozstrzygnięcie – oddalił skargę. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w analizowanej sprawie, merytoryczne rozpoznanie wniosku następców prawnych [...] nie naruszało by zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważność postępowania, z uwagi na tożsamość spraw, zachodzi, gdy kolejno po sobie zostaną wydane decyzje załatwiające sprawę co do istoty. Tożsamość sprawy zachodzi zatem, jeżeli w sprawie występuje ten sam podmiot (podmioty), dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pojęcie "ten sam stan prawny" należy przy tym rozumieć jako treść przepisów prawnych, a nie ich wykładnię dokonywaną przez judykaturę czy też piśmiennictwo (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, konkludując należy stwierdzić, że nie zachodziła w niniejszym stanie faktycznym tożsamość sprawy administracyjnej załatwionej decyzją z dnia 23 października 2018 r., ze sprawą administracyjną załatwioną uprzednio decyzją z dnia 27 kwietnia 1994 r. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze, że skarga następcy prawnego [...] została wniesiona od decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ umorzył postępowanie w sprawie, choć nie zachodziła w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania. Mając na względzie powyższe ustalenia i uznając, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.