IV SA/Gl 551/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 30 stycznia 2014 r. nr 903/LIII/2014 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Klubowi im. Jana Kiepury w Sosnowcu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Sosnowcu nadała nowy statut Miejskiemu Klubowi im. Jana Kiepury w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie tej uchwały jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 406, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Skarżący zarzucił, że uchwalony statut nie zawiera obligatoryjnych elementów. Mianowicie nie określa prawidłowo sposobu powoływania zastępcy dyrektora instytucji kultury, w ogóle nie przewiduje organów doradczych, nie zawiera określenia źródeł finansowania oraz nie zawiera prawidłowych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna. Z kolei w następujących zapisach statutowych Wojewoda dopatrzył się przekroczenia delegacji ustawowej: - w § 2 wskazującym organizatora dla instytucji kultury, - w § 3 wskazującym podstawy prawne działania tej instytucji, - w § 5 wskazującym na uprawnienia Prezydenta Miasta wobec instytucji kultury, - w § 9 rozstrzygającym o zakresie obowiązków dyrektora instytucji kultury, - w § 10 powtarzającym zapis art. 13 ust. 3 ustawy. Wojewoda wskazał nadto, że w rozdziale 4 statutu, przepisami § 11-13 przyjęto regulacje dotyczące szczegółowych zasad gospodarki finansowej, co wykracza poza delegację ustawową i wkracza w materię uregulowaną ustawowo. Wymieniając § 11 ust. 1 i 2, § 11 ust. 3 i § 12 ust. 2 statutu organ nadzoru podniósł, że przepisy te dodatkowo modyfikują, odpowiednio: art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 3 i 4 oraz art. 28 ust. 2 i 3 ustawy. Zdaniem skarżącego, powyższe wady istotnie naruszają prawo. Odpowiadając na skargę Gmina Sosnowiec wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie. Uzasadniając ten drugi wniosek podniosła, że skarga została wniesiona przeciwko niej zamiast przeciwko Radzie Miejskiej w Sosnowcu, która zgodnie z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej: ppsa, legitymuje się zdolnością sądową. Odnośnie meritum sprawy Gmina nie dopatrzyła się naruszenia prawa w przedmiotowym statucie. Jej zdaniem z ustawy nie wynika obligatoryjne powołanie organów doradczych, a sposób powołania organu zarządzającego został określony prawidłowo. Statut zawiera też postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna i jest ona doprecyzowana w § 7 ust. 2 pkt e i pkt k statutu. Z kolei § 12 ust. 1 precyzyjnie wymienia źródła finansowania. Gmina zakwestionowała w całości twierdzenia skarżącego dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej i modyfikacji regulacji ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Została w niej wskazana uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu, a więc zarówno zaskarżony akt polegający kognicji tut. Sądu, jak i organ, który ten akt wydał. Dodatkowe wskazanie jednostki samorządu terytorialnego nie zmienia tych okoliczności. Na marginesie można dostrzec specyficzne traktowanie prawa przez Gminę, skoro np. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 995/18 wniosek o odrzucenie skargi uzasadniała tym, że nie została ona wniesiona przeciwko niej, tylko przeciwko jej organowi, a więc w zbliżonym czasie prezentuje dwa, przeciwstawne stanowiska (por. uzasadnienie wyroku o podanej sygnaturze). Należy jednoznacznie stwierdzić, że aktualne jest stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (NSA i WSA z 2013 r., nr 2, poz. 21), zgodnie z którym w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, zdolność sądową ma gmina dysponująca osobowością prawną, którą w postępowaniu sądowym reprezentuje organ wykonawczy, chyba że w szczególnych sytuacjach powinna być reprezentowana przez przewodniczącego rady. Wbrew stanowisku wyrażonemu w postanowieniu NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OZ 1015/18, dostępne w internecie) relacji między gminą a jej organami nie zmieniła obowiązująca od 15 sierpnia 2015 r. nowelizacja art. 25 § 1 ppsa, która do podmiotów posiadających zdolność sądową zaliczyła też organy administracji publicznej. Zmiana ta miała charakter czysto porządkowy, dostosowujący art. 25 § 1 ppsa do art. 32 ppsa, wskazującego organ jako stronę postępowania sądowoadminsitracyjnego. Taka intencja została wprost wyrażona w uzasadnieniu omawianej nowelizacji. Wskazane stanowisko prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, gdy w ramach tej samej osoby prawnej, dysponującej przecież także z mocy art. 25 § 1 ppsa, zdolnością sądową, jej organy byłyby uprawnione do wzajemnego zaskarżania wydanych przez nie aktów, tak jak to miało miejsce w przytoczonej sprawie. Dopowiedzieć więc trzeba, że przepisy ustaw samorządowych stanowią w tej mierze lex specialis. W rezultacie oznaczenie strony przeciwnej było w skardze prawidłowe, a jedynie mogło zostać uzupełnione przez wskazanie Prezydenta Miasta jako reprezentującego Gminę. Po rozstrzygnięciu omówionej kwestii wstępnej należało przejść do merytorycznego rozpoznania skargi, które wykazało jej zasadność, aczkolwiek nie we wszystkich aspektach. Decydujące dla wyniku sprawy jest podzielenie zarzutu Wojewody o niekompletności statutu w zakresie obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy. Wobec kategorycznego zwrotu, według którego "statut zawiera" m.in. organy doradcze, nie można podzielić stanowiska jednostki samorządowej, że wskazanie takich organów jest fakultatywne. Gdyby tak było, to ustawodawca posłużyłby się inną formułą z użyciem np. słowa "może". Argumentacja Miasta jest przy tym niespójna. Zakłada ona, że gdyby chodziło o obligatoryjne funkcjonowanie organów doradczych, to ustawa określiłaby m.in. sposób ich powoływania. Tymczasem art. 13 ust. 2 właśnie tą kwestię reguluje stanowiąc, że to statut zawiera organy doradcze i sposób ich powoływania. Jednoznaczna treść przepisu nie uzasadnia sięgania do innych aktów prawnych wymienionych w odpowiedzi na skargę. Jej autor pomija z kolei zarzut naruszenia art. 15 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym statut może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Oznacza to, że o tym, czy ma być utworzone stanowisko zastępcy (zastępców) decyduje statut. Jeżeli statut je przewiduje to jednocześnie określa liczbę zastępców. Tymczasem § 8 ust. 3 statutu co prawda limituje liczbę zastępców do jednego, ale dyrektorowi pozostawia decyzję, czy go powołać, czy też nie. Stanowi to istotne odstępstwo od regulacji ustawowej. Skarżący dopatruje się sprzeczności między § 8 ust. 2 i 3 statutu. Zdaniem Sądu, właściwsze byłoby uznanie tego pierwszego za zbędne powtórzenie przepisu art. 17 ustawy z niedopuszczalną jego modyfikacją. Niedopuszczalność ta ma charakter generalny w tym sensie, że wprawdzie niektóre powtórzenia zapisów ustawowych w aktach wykonawczych nie stanowią naruszenia prawa, ale pod warunkiem, że treść ustawowa nie jest w tych aktach modyfikowana. Już z przedstawionych powodów zaskarżona uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, skoro wykazane wadliwości polegają na nieuregulowaniu lub błędnym uregulowaniu obligatoryjnych elementów statutowych. Dotyczą one organów instytucji kultury, która nie może właściwie funkcjonować bez ich prawidłowego ukonstytuowania. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że statut w sposób istotny narusza przepisy prawa. Dalszym istotnym naruszeniem, słusznie wychwyconym przez Wojewodę, dotknięty jest § 7 ust. 2 lit. k statutu, mówiący o prowadzeniu działalności gospodarczej na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawnych. Takie ogólnikowe określenie nie spełnia wymogów z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Jak się podkreśla w orzecznictwie, konieczne jest wskazanie zakresu działalności innej niż kulturalna (również działalności gospodarczej), ale musi być ona powiązana z celem działania instytucji i statut powinien to jasno określić (tak: wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2864/16, zbiór LEX nr 2291577). Chybione jest w tym względzie twierdzenie z odpowiedzi na skargę, że omawiana działalność jest doprecyzowana w § 7 ust. 2 pkt e i k statutu. Treść tego drugiego punktu została właśnie przytoczona i jego dotyczą podniesione zastrzeżenia. Natomiast punkt "e" jest odrębny i nie ma żadnych podstaw do wnioskowania, że działalność gospodarcza z punktu "k" ma być ograniczona do działalności wydawniczej. Ponieważ art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nakazuje określić w statucie zakres działalności instytucji kultury, to nieprawidłowe jest już ujęcie tego zakresu w § 7 w formie katalogu otwartego przez użycie zwrotu "w szczególności". Zgodzić się również należy ze skargą, że określenie w § 9 statutu przykładowych głównych obowiązków dyrektora instytucji nie ma umocowania ustawowego. Ustawa w art. 17 nie dzieli zadań dyrektora na główne i uboczne lecz ogólnie powierza mu zarządzanie instytucją i reprezentowanie jej na zewnątrz. W odpowiedzi na skargę tego zarzutu zresztą nie zakwestionowano. Wymieniony w skardze § 10 statutu rzeczywiście powtarza treść art. 13 ust. 3 ustawy i czyni to z pominięciem części tego przepisu mówiącym o opinii organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców, jak już podniesiono takie modyfikacje są niedopuszczalne. Nie usprawiedliwia ich argument Gminy, że wskazane w przepisie ustawowym organizacje i stowarzyszenia nie działają. Nie można bowiem wykluczyć podjęcia przez nie działalności, a wówczas zapis statutowy byłby sprzeczny z ustawą, co miałoby znaczenie przy nadawaniu lub zmianie regulaminu organizacyjnego. Niedozwolonymi modyfikacjami zapisów ustawowych dotknięte są także § 11 ust. 1, 2 i 3 oraz § 12 ust. 2 statutu, co słusznie zakwestionował organ nadzoru, przy czym ustawa nie przekazała materii objętej tymi zapisami do regulacji statutowej. Natomiast nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy przez nieokreślenie źródeł finansowania, gdyż słusznie Gmina podaje, że nastąpiło to w § 12 ust. 1 statutu. Jako naruszenie prawa i to kwalifikowanego nie można też uznać zapisów § 2, 3 i 5 statutu. Mają one charakter ogólny, informacyjny i nie kłócą się z porządkiem ustawowym. Bezzasadność tych zarzutów skargi nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Zakres i charakter unormowań uznanych za istotnie naruszające prawo, spowodował bowiem konieczność uwzględnienia wniosku skargi o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały (por. wyrok tut. Sądu z 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 550/18, wydany w analogicznej sprawie). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono, jak w sentencji, przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.) nie stał temu na przeszkodzie upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż jest ona aktem prawa miejscowego. mr