I OSK 2001/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1099/18 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1099/18 oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pismach kierowanych do organów administracji, jak również w skardze skarżąca domaga się przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na pełnienie funkcji opiekuna prawnego dziecka przebywającego w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w świetle obowiązujących przepisów organ winien jedynie ustalić czy składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia, tym bardziej, że dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie. W opinii skarżącej rozważania organu dotyczące "wspólnego zamieszkiwania", "łożenia przez opiekuna prawnego na potrzeby małoletniego", "opieki" czy "wychowywania" nie znajdują umocowania w przepisach prawa. Zdaniem organu odwoławczego prawo do świadczenia wychowawczego opiekunów prawnych (ale nie tylko, albowiem opiekunów faktycznych także) jest zróżnicowane i zależne jest od tego, czy zamieszkują oni, czy nie zamieszkują z małoletnim podopiecznym oraz czy wychowują i sprawują opiekę nad nim oraz zaspokajają jego potrzeby życiowe. Kolegium podkreśliło, że to relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., dalej jako "ustawa"), małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 ustawy stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą. Swoje wywody w omówionym zakresie organ oparł o treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. IV SAGI 371/17. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji wydawanej w sprawach świadczenia wychowawczego stanowią przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Uzupełniającym przesłankę "wychowania" jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przywołane powyżej przepisy zostały umieszczone w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Świadczenie wychowawcze", co - zdaniem Sądu - oznacza, że intencją ustawodawcy było, aby w tym miejscu określić przesłanki uprawniające do tegoż świadczenia. Jak wskazuje się w doktrynie konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). W świetle art. 4 ust. 2 ustawy osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego jest opiekun prawny. Umieszczenie opiekuna prawnego w jednostce redakcyjnej przepisu obok takich podmiotów, jak ojciec lub matka dziecka, a więc rodziców dziecka, jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi o osobę będącą opiekunem dziecka w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682). Po myśli art. 145 § 1 k.r.i o. opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule Il tegoż Kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi po temu powód prawny. Zgodnie natomiast z art. 94 § 1 k.r.i o. dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Należy przy tym wyjaśnić, że brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców, przy czym powody takiego stanu rzeczy w odniesieniu do każdego z rodziców mogą być odmienne. Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w tym Kodeksie. Zgodnie z art. 155 § 1 i 2 k.r.i o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i nast. Zauważyć należy, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka. Definicji takiej nie zawiera także Kodeks postępowania administracyjnego, do którego stosowania w sprawach nieuregulowanych odsyła art. 28 ustawy. Powyższe oznacza, że dla oceny tej okoliczności winny znaleźć zastosowanie regulacje ogólne zawarte w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, przy czym zgodnie z § 2 jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka, bowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że 20 czerwca 2011 r. złożyła przyrzeczenie, co wynika z zaświadczenia wystawionego przez Sąd Rejonowy [...]. Nie jest sporne również i to, że małoletni jest umieszczony w DPS [...] ponosząc odpłatność za pobyt w nim. Małoletni w DPS ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe. Skarżąca będąca opiekunem prawnym nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie. Skarżąca jak wskazała to w wywiadzie środowiskowym widuje się ze swoim podopiecznym wyłącznie w trakcie wykonywania pracy w DPS. Zdaniem Sądu, wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Innymi słowy z omawianych przepisów ustawy wynika, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, że świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje opiekę (wychowuje je) nad dzieckiem rozumianym zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy. Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy). Ustawodawca dał tu jasny prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego, a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Wskazać dodatkowo trzeba, że powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) znajduje zastosowanie na gruncie stosowanej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne jest zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast art. 7 ust. 9 ustawy określa zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego ale dotyczy to sytuacji, gdy opiekun prawny spełnia warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, trafnie organy uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, a zatem nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, co skutkować musiało odmową przyznania świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. W tych okolicznościach, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.M. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a. art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną; b. art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego; c. art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy przez ich niezastosowanie, zgodnie z ww. przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie; d. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze. 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 6, art. 7, art. 7a K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych; b. art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy; c. art. 77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty, zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Otóż wyjaśnić należy, że sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Związanie sądu administracyjnego przepisami postępowania administracyjnego sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie administracyjne może mieć jedynie charakter pośredni i wynikać z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących strony lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w konkretnej sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organom nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W sprawie nie doszło bowiem do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, gdyż organy zastosowały prawidłowe przepisy prawne, zgromadziły i rozpatrzyły dowody mające znaczenie w sprawie. W sprawie zatem organy ustaliły i przeanalizowały okoliczności, które rzeczywiście miały w niej istotne znaczenie i podjęły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o fakty znajdujące dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy, odmawiając skarżącej kasacyjnie świadczenia wychowawczego, zobowiązane były do wykazania przyczyn odmowy. Z powinności tej wywiązały się należycie. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Gliwicach nie może być uznana za niezgodną z prawem. Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Jak zauważa ustawodawca, wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, na których utrzymaniu one pozostają, w szczególności w rodzinach wieloosobowych, co powoduje powstanie barier ekonomicznych związanych z wielkością dochodu. Niezbędne jest więc wprowadzenie takich rozwiązań, które umożliwią wyeliminowanie tych barier lub istotne ich zmniejszenie. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, a i organy administracyjne czy też Sąd pierwszej instancji orzekające w niniejszej sprawie nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie tylko nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, a zatem nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa ale także nie sprawuje nad nim bieżącej i stałej faktycznej opieki. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, który zawiera definicję rodziny jest niecelny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku odmiennej wykładni tej definicji. Odwołanie się do definicji rodziny (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art. 4 ust. 1 ustawy. Co więcej WSA w Gliwicach odwołał się do zawartego w niej elementu wspólnego zamieszkiwania (małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego oraz pozostających na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna). W związku z tym zasadnie wyjaśnił, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji gdzie wskazano, iż do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy. Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r., poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny art. 2 pkt 16 został uchylony. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, iż z materiału dowodowego sprawy wynika wprost, że małoletnie dziecko jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci [...], w którym to ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Pobyt ten jest odpłatny, lecz koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto [...] oraz małoletni z zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w DPS. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Po pierwsze, powołane przepisy nie były podstawą zaskarżonego wyroku. Oczywiste również jest, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał interpretacji tych przepisów Konstytucji, a więc nie można mu zarzucić błędnej wykładni. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O tym, w jaki sposób Sąd powinien prowadzić postępowanie zmierzające do oceny działań organów administracji publicznej, nie rozstrzyga powołany przepis ustawy zasadniczej lecz przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego i równości wobec prawa, strona musi podać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego naruszył Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać, że naruszając te określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd ten wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Omawiany zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany ani uzasadniony. Powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP bez powiązania z właściwymi przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji publicznej uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy. Dodać jedynie należy, że zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję w przedmiocie świadczenia wychowawczego. WSA w Gliwicach uprawniony był zatem badać legalność tylko tego rozstrzygnięcia. Nie mógł natomiast – wbrew oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie – analizować sytuacji prawnej innych opiekunów prawnych i oceniać działań innych organów podejmowanych wobec tych opiekunów prawnych. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta może być jednak sprawowana tylko w granicach danej sprawy, a zatem sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną (inny akt lub czynność o charakterze administracyjnym). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.