II OSK 2051/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 109/19 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2018 r., nr P.7722.81.2018 11KL w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego 1) prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że numer zaskarżonego postanowienia "P.7722.82.2018 11KL" zastępuje numerem "P.7722.81.2018 11 KL". 2) oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 109/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2018 r., nr P.7722.81.2018 11KL, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów, polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania oraz zaniechaniu zweryfikowania, czy skarżącemu przysługuje interes prawny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, 2. art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 61a K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Olsztynie skargi K. D., w sytuacji, gdy wykazał on istnienie interesu prawnego, a zatem winien on być uznany jako strona postępowania administracyjnego, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mimo tego, iż w toku postępowania wykazane zostało, iż skarżący posiada interes prawny w zalegalizowaniu odkrytego basenu wybudowanego w miejscowości S. obr. T., gm. M.. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 25 stycznia 2022 r., poinformowano strony, że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnoszącego kasację zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Warmińsko-Mazurski WINB wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Spełnione zostały zatem określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw dostrzec należy oczywistą niedokładność zawartą we wniosku skargi kasacyjnej. Uwzględnienie skargi kasacyjnej nie może polegać na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, skoro zaskarżony wyrok został wydany przez WSA w Olsztynie, a wnoszący kasację nie wskazał, że zachodzi sytuacja określona w art. 185 § 1 in fine P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonym postanowieniem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: Warmińsko-Mazurski WINB", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dalej: "PINB", z dnia 15 października 2018 r., o odmowie wszycia postępowania w sprawie odkrytego basenu, na działce nr [...], obręb T., gm. M. Analiza zagadnień wynikających z podstaw kasacji nie może być oderwana od istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej zagadnienie legalności spornego obiektu budowlanego. Nie była to zatem sytuacja procesowa, w której na etapie wstępnym badaniu podległo jedynie istnienie interesu prawnego w rozstrzygnięciu o możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Interes prawny wnioskodawcy w niniejszej sprawie może być oceniony z uwzględnieniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dalej: "PINB", z dnia 28 listopada 2014 r., nakazującej [...] Sp. z o.o., rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. będącego w budowie odkrytego basenu, na działce nr [...], obręb T., gm. M. Basen ten jest przedmiotem wniosku o zalegalizowanie obiektu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Po wydaniu decyzji PINB w M. z dnia 28 listopada 2014 r., nakazującej [...] Sp. z o.o. rozbiórkę basenu i uzyskaniu przez tę decyzję cechy ostateczności, interes prawny w ewentualnym zalegalizowaniu obiektu (pomijając to, czy legalizacja jest możliwa, a także to, w jakim trybie możliwe jest rozpatrzenie takiego wniosku) ma podmiot obciążony obowiązkiem rozbiórki. Tym podmiotem jest, jak wynika z poprzednich uwag, [...] Sp. z o.o. Nie przesądzając legitymacji właściciela obiektu, od razu odnotować należy, że tytuł prawnorzeczowy należy do tej samej Spółki. Z dołączonego do akt sprawy odpisu Księgi wieczystej nr [...] wynika, że prawo własności działki nr [...] w T., o pow. 0,2110 ha należy do [...] Sp. z o.o. Nawiązując do argumentacji skarżącego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że pełnienie funkcji Prezesa Zarządu Spółki nie oznacza dysponowania przez tę osobę jakimkolwiek uprawnieniem prawnorzeczowym do nieruchomości, a co za tym idzie, do spornego obiektu budowlanego. O posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego nie świadczy także korzystanie z basenu w celach rehabilitacyjnych oraz zagwarantowane obywatelom przepisem art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawo do ochrony zdrowia. Wniosek został zatem złożony przez osobę niebędącą stroną, a ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymagającym wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutowi kasacji nie doszło w zakresie ustaleń faktycznych w tej mierze do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jak wynika z powyższych ustaleń i rozważań, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jest więc bezpodstawny. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 61a K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Olsztynie skargi K. D., w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, wykazał on istnienie interesu prawnego, a zatem winien on być uznany jako strona postępowania administracyjnego, Kwestia interesu prawnego została omówiona powyżej. Brak naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. wynika także z tego, że postępowanie nie mogło być wszczęte również z innej uzasadnionej przyczyny. Najpierw doprecyzować trzeba, że wniosek zatytułowany został jako "podanie o zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego albo będącego w budowie". W dalszej części podania wskazano, że obiektem jest odkryty basen o wymiarach 13,0 m x 6,0 m, położony na działce nr [...] w miejscowości S.. Podano także numer Księgi wieczystej. Wniosek został złożony do PINB w M. w dniu 2 października 2018 r. Jest zatem niewątpliwe, że przedmiotem podania jest basen objęty decyzją PINB nakazującą rozbiórkę. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia podania tryb legalizacyjny, dotyczący budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, był unormowany w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Określenie o legalizacji było nie tylko pojęciem języka prawniczego, ale także języka prawnego analizowanego przepisu – w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego unormowano prawnomaterialną instytucję opłaty legalizacyjnej. Podanie nie nawiązywało do żadnego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. W rezultacie, wniosek zmierzał do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było wybudowanie obiektu budowlanego (basenu) bez wymaganego pozwolenia. Ta sprawa została zaś rozstrzygnięta decyzja ostateczną. Postępowanie w takiej sprawie nie może być ponownie wszczęte. Prowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną naruszyłoby sformułowaną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Przypomnieć warto, że zgodnie z tym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja ponownie rozstrzygająca przedmiotowo tożsamą sprawę samowoli budowlanej, wydana na wiosek innego podmiotu, niż adresat decyzji nakazującej rozbiórkę, jakkolwiek nie wyczerpywałaby przesłanki podmiotowej tożsamości sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale jako naruszająca ustrojową normę z art. 16 § 1 K.p.a., byłaby obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Niezależnie od tego, warto zwrócić uwagę na wyrażoną w piśmiennictwie wypowiedź, według której, nawet w odniesieniu do wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., to charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W konsekwencji przesądzające znaczenie ma tożsamość przedmiotowa z uwagi na następstwa prawne dopuszczone na podstawie przepisów prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 880). Orzeczenie o sprostowaniu zaskarżonego wyroku oparto na art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Rzeczywisty numer zaskarżonej decyzji ustalono na podstawie akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.