II SA/Ol 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 roku sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego oddala skargę. Wnioskiem z 2 października 2018 r. (data wpływu do organu), K. D. wniósł o zalegalizowanie odkrytego basenu o wymiarach zewnętrznych 13 m x 6 m z pomieszczeniem technicznym, przyłączem wodociągowym i instalacją techniczną wodną, wybudowanego w miejscowości "[...]" obr. "[..]" gm. "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (zwany dalej również: PINB), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. odkrytego basenu. Organ stwierdził, że analizując wniosek pod kątem formalnym, oparł się na faktach znanych z urzędu, a mianowicie ustalił, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB w "[...]" z dnia "[...]" nakazująca spółce A rozbiórkę będącego w budowie odkrytego basenu o wymiarach zewnętrznych 13 mx 6 m pomieszczeniem technicznym, przyłączem wodociągowym i instalacją techniczną wodną, wykonanego na działce nr ewid. "[..]", obręb "[...]", gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Organ powołał się na postanowienia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", jako na podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Stwierdził, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześnie rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji, wynikającą z art. 16 K.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Tym samym, w ocenie PINB, z konstrukcji przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Ponieważ wnioskodawca zażądał wszczęcia w sprawie legalizacji obiektu budowlanego tożsamego z tym, wobec którego postępowanie zostało merytorycznie zakończone, w obu sprawach zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż obie sprawy dotyczą tego samego basenu. Wystąpienie w sprawie nowego podmiotu – wnioskodawcy, pozostaje bez znaczenia. W zażaleniu na postanowienie PINB, wnioskodawca zarzucił, że błędnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż K. D. nie jest stroną postępowania, a także, iż postępowanie w tej samej sprawie zostało już rozstrzygnięte. Zdaniem odwołującego się, sama tożsamość przedmiotowa sprawy nie stanowi wystarczającej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Aby taka możliwość zaistniała, muszą być spełnione jednocześnie dwie przesłanki, tj. tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa. Ponadto, w ocenie odwołującego się, niewłaściwym jest twierdzenie, że K. D. nie jest stroną postępowania, ponieważ jest on właścicielem działki, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB"), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w całości. Organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 61 a § 1 K.p.a. i stwierdził, że istnieją dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, gdy jest oczywistym, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji. Drugą z przesłanek zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy żądanie wszczęcia dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. W badanej sprawie – w ocenie WINB – ewidentnie zaistniała przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, gdyż w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie co do tego samego przedmiotu. Organ odwoławczy wskazał też na fakt, że o legalizację występuje inny podmiot (niebędący właścicielem działki), niż ten zobowiązany do rozbiórki. Z księgi wieczystej działki wynika, że właścicielem działki nr "[...]" jest spółka A. Jest ona również zobowiązana do wykonania rozbiórki przedmiotowego basenu na mocy decyzji PINB z dnia "[...]". Z KRS wynika, że aktualnym Prezesem Spółki jest K. D. Wniosek złożył jednak K. D. jako osoba fizyczna, a nie Prezes Spółki, bez powoływania się na uprawnienie do reprezentacji Spółki. Nie jest on właścicielem działki, na której znajduje się basen, nie ma więc również przymiotu strony. Mając powyższe na uwadze, zdaniem WINB, zaistniały w sprawie dwie przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji basenu. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne argumenty odwołania, odnoszące się do tożsamości przedmiotowej i podmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Nie musi wystąpić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, by odmowa wszczęcia postępowania była zasadna. Uprzednie rozstrzygnięcie co do tego samego przedmiotu jest wystarczającą przesłanką do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W przypadku zaś wszczęcia, organ byłby zobowiązany do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego. W skardze na powyższe postanowienie WINB, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił naruszenie art. 61a K.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w tej samej sprawie zostało już prawomocnie rozstrzygnięte. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy naruszył także przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnienieniu i niedokonaniu wyczerpujących ustaleń w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, warunkiem przyjęcia, iż w sprawie zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie jest tożsamość sprawy, o której przesądzają: jej podmiot, przedmiot i podstawa prawna przy niezmienionym stanie faktycznym. W związku z tym, niewystarczające jest zaistnienie samej tożsamości przedmiotowej, co miało miejsce w sprawie. Skarżący aktualnie pełni funkcję Prezesa spółki. Jako Prezes jest zobowiązany do podejmowania wszelkich działań, które mogą pozytywnie wpłynąć na jej rozwój. Obowiązek rozbiórki jest zbyt uciążliwy, gdyż zniwelowanie basenu wiąże się ze zbyt wielkimi kosztami, które negatywnie wpłyną na dalsze funkcjonowanie Spółki. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie wystąpiły bowiem przesłanki z art. 61a K.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesiono w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przepisu art. 61a § 1 K.p.a. nie wynika w żadnym razie, jak wskazano wyżej, że przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, bez wątpienia, zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, którą jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie, tj. przez K. D. Właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest basen podlegający rozbiórce, jest bowiem spółka A, której K. D. jest Prezesem i której dotyczy decyzja z dnia "[...]" o nakazie rozbiórki przedmiotowego basenu. Wniosek zaś o zalegalizowanie basenu złożył K. D. jako osoba fizyczna, a nie Prezes Spółki, co zresztą również nie zmieniłoby sytuacji, ale z innych przyczyn. Tak więc, w sprawie zaistniała przesłanka z art. 61a § 1 K.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania – żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Nie ma więc znaczenia spełnienie drugiej przesłanki z tego przepisu – że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak wskazano wyżej, przesłanki z ww. przepisu nie muszą być spełnione łącznie dla odmowy wszczęcia postępowania na jego podstawie. Należy jednak podzielić stanowisko skarżącego, że nie ma tu tożsamości sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym. Stroną postępowania jest bowiem inny podmiot, niż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]" o nakazie rozbiórki przedmiotowego basenu. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaś stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występujące pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu, a do tego w niezmienionym stanie faktyczny sprawy (vide: ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem wniosek został złożony przez K. D., zaś stroną decyzji z dnia "[...]" była spółka A. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, musi więc wystąpić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, aby odmowa wszczęcia z art. 61a § 1 K.p.a. była zasadna. Pozostaje to jednak bez wpływu na wyrok, bowiem w sprawie zaistniała druga z przesłanek, uzasadniających odmowę wszczęcia postpowania z tego przepisu, a mianowicie, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Na marginesie należy tylko zauważyć, że gdyby w sprawie zaistniała tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, wówczas podstawą odmowy wszczęcia postępowania byłaby druga z przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. – żądanie wniesiono w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.