I OSK 1948/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 4/18 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania prawa jazdy kategorii C, C+E oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 4/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania prawa jazdy kategorii C, C+E. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia [...] października 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał R.S. (dalej, jako: skarżący) za winnego tego, że w dniu 16 czerwca 2016 r. w miejscowości W. gmina S. kierował samochodem osobowym marki [...] nr rej. [...] w ruchu lądowym będąc w stanie nietrzeźwości i nie stosując się do decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o sygn. akt [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, tj. przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. i art. 180a k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., art. 11 § 3 k.k., art. 33 § 1 i 3 k.k. i za to, na podstawie art. 42 § 2 k.k. i art. 43 § 1 k.k. orzekł między innymi wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do kierowania którymi uprawnia prawo jazdy kat. B na okres pięciu lat, zaliczając na poczet tego środka okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 16 czerwca 2016 r. Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu 1 listopada 2016 r. W związku z treścią powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Starosta [...] cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B od dnia 16 czerwca 2016 r. do dnia 16 czerwca 2021 r. W dniu 29 listopada 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii C, C+E z uwagi na to, że wobec niego sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] odmówił skarżącemu zwrotu uprawnień potwierdzonych prawem jazdy kategorii C, C+E w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i stała się ostateczna. Złożona na ww. decyzję skarga R.S. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 323/17, wobec uiszczenia wpisu od niej po upływie ustawowego terminu. W dniu 25 sierpnia 2017 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "ponowny wniosek o wydanie prawa jazdy", w którym skarżący domagał się wydania mu prawa jazdy w zakresie kategorii C, C+E. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wydanym na podstawie art. 61 a k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania prawa jazdy kategorii C, C+E. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją o odmowie wydania prawa jazdy naruszyłoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych i doprowadziło do wydania decyzji nieważnej, a istnienie w obrocie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. przesądza o niemożności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył R.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednakże znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wyjaśnił, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania ponieważ sprawa kierowania do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, bowiem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. i decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpiły te same okoliczności faktyczne i prawne jak w niniejszej sprawie, bowiem w obydwu tych postępowaniach skarżący domagał się zwrotu uprawnień praw jazdy kategorii C, C+E w okresie obowiązującego zakazu orzeczonego przez sąd i w okresie cofnięcia skarżącemu decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B na okres od dnia 16 czerwca 2016 r. do dnia 16 czerwca 2021 r. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strona nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej ani prawnej, która by uległa zmianie. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., wydaną wskutek rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego sprawy zainicjowanej jego wcześniejszym wnioskiem, została prawomocnie odrzucona. Zatem rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2017 r. korzysta z waloru ostateczności. Prawomocne odrzucenie skargi powoduje bowiem, że skarga ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych i rodzi taki stan, jakby w ogóle nie została złożona. Jednocześnie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Zatem tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja bezsprzecznie występuje niniejszej sprawie. Zarówno bowiem wniosek z dnia 29 listopada 2016 r., jak i ten, który wpłynął do Starosty [...] w dniu 25 sierpnia 2017 r. zostały złożone przez skarżącego, a nadto dotyczyły tego samego przedmiotu, to jest żądania wydania wymienionemu prawa jazdy kategorii C, C+E. Każde kolejne pismo składane przez skarżącego, w tym również zażalenie z dnia 18 września 2017 r. jak i skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania, powtarza de facto argumentację podniesioną we wcześniejszej korespondencji. Powyższe przemawia za uznaniem, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej poprawności tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania ponieważ sprawa kierowana do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skierowany ponowny wniosek o wydanie prawa jazdy dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie może być wydane prawo jazdy kat. C, C+E w związku z orzeczonym wobec niego wyrokiem z dnia [...] października 2016 r. [...], w którym zastosowano wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kat. B, podczas, gdy skarżący nie posiadał uprawnień kat. B, a w związku z tym prawo jazdy kat. C, C+E winno zostać mu zwrócone. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o wydanie prawa jazdy. W konsekwencji pozbawione racji są wszelkie zarzuty względem zaskarżonego wyroku dotyczące prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, skoro ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd I instancji, przepisu tego nie stosowały. Dalej wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wskazywał Sąd I instancji, ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W kontekście powyższych rozważań, wskazać trzeba, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] odmówił skarżącemu zwrotu uprawnień potwierdzonych prawem jazdy kategorii C, C+E w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, a decyzją z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ją w mocy. Skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem, w którym domagał się po raz kolejny wydania mu prawa jazdy w zakresie kategorii C, C+E. Uznając, że żądanie skarżącego zostało już rozstrzygnięte w poprzednim postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., organ odmówił wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji postanowienie to odpowiada prawu, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten w pełni podziela. W sprawie niniejszej oraz poprzednio rozstrzygniętej ww. decyzją bezspornie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż skarżący w istocie kwestionuje legalność (zgodność z prawem) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wyraźnie bowiem artykułuje, że "w obrocie prawnym istnieje błędna decyzja, która winna być uchylona lub zmieniona." Podkreślenia wymaga jednak, że niniejsze postępowanie, dotyczące legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Z kolei okoliczność, że Sąd administracyjny odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. powoduje jedynie taki skutek, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z waloru prawomocności. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.