IV SA/Po 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 27 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania prawa jazdy kategorii C,C+E oddala skargę Wyrokiem z dnia 24 października 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II K 973/16 Sąd Rejonowy w Koninie II Wydział Karny uznał [...] (dalej skarżący) za winnego tego, że w dniu 16 czerwca 2016 r. w miejscowości Wąsosze gmina Ślesin kierował samochodem osobowym marki [...] w ruchu lądowym będąc w stanie nietrzeźwości i nie stosując się do decyzji Starosty Powiatowego w Koninie z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, tj. przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. i art. 180a k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., art. 11 § 3 k.k., art. 33 § 1 i 3 k.k. i za to, na podstawie art. 42 § 2 k.k. i art. 43 § 1 k.k. orzekł między innymi wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do kierowania którymi uprawnia prawo jazdy kat. B na okres pięciu lat, zaliczając na poczet tego środka okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 16 czerwca 2016 r. Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu 01 listopada 2016 r. W związku z treścią powyższego wyroku, decyzją z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...]Starosta Koniński cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B od dnia 16 czerwca 2016 r. do dnia 16 czerwca 2021 r. W dniu 29 listopada 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii C,C+E z uwagi na to, że wobec niego sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B. Podstawę żądania stanowił stan faktyczny i prawny tożsamy z jego wnioskiem w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...] Starosta Koniński odmówił skarżącemu zwrotu uprawnień potwierdzonych prawem jazdy kategorii C,C+E w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.) Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 02 lutego 2017 r. nr [...] i stała się ostateczna. Złożona na ww. decyzję skarga [...] została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 323/17, wobec uiszczenia wpisu od niej po upływie ustawowego terminu. W dniu 25 sierpnia 2017 r. do Starosty Konińskiego wpłynęło pismo [...] zatytułowane "ponowny wniosek o wydanie prawa jazdy", w którym skarżący domagał się wydania mu prawa jazdy w zakresie kategorii C, C+E. Starosta Koniński postanowieniem z dnia 06 września 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1257, dalej k.p.a.) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania prawa jazdy kategorii C, C+E. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. - czyli żądanie o wszczęcie postępowania - zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaznaczył, że z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Starosta Koniński wyjaśnił, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Organ dodał, że stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub są ostateczne. Natomiast w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Starosta Koniński uznał, że ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją o odmowie wydania prawa jazdy naruszyłoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych i doprowadziło do wydania decyzji nieważnej, a istnienie w obrocie decyzji z dnia 12 grudnia 2016 r. przesądza o niemożności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zażalenie opatrzone datą 18 września 2017 r. na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył [...] wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie mu prawa jazdy kategorii C, C+E ewentualnie o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania, a także gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej, ale nie stwierdzi także, że strona zgłosiła w nim roszczenie cywilne, o którego zasadności powinien orzec sąd powszechny. Skarżący uznał, iż żadna z wyżej wymienionych okoliczności nie zachodziła w niniejszym postępowaniu. Nadto stwierdził, że zaskarżona przez niego decyzja nie może być uznana za ostateczną, bowiem jego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została odrzucona, a zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 lutego 2017 r. w sprawie o nr [...] jest "decyzją wydaną w nowej, odrębnej sprawie administracyjnej". Skarżący podniósł również, że z uwagi na fakt, iż blankiet prawa jazdy zatrzymanego przez funkcjonariuszy Policji nie zawierał możliwości prowadzenia samochodów opisanych jako kategoria B, to on sam nie utracił uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznym kategorii C,C+E, wobec czego decyzja odmawiająca wydania prawa jazdy jest bezpodstawna. Nadto skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, w oparciu o które wydano kwestionowane przez niego decyzje, narusza zasadę ne bis in idem, a także zasady podziału i równowagi władz. Rozpoznając wyżej opisane zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, postanowieniem z dnia 27 października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że cytowany wcześniej art. 61a §1 k.p.a. określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednakże znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wyjaśnił, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania ponieważ sprawa kierowania do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, bowiem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 12 grudnia 2016 r., Nr [...] i decyzją organu odwoławczego z dnia 02 lutego 2017 r. Nr [...] wystąpiły te same okoliczności faktyczne i prawne jak w niniejszej sprawie, bowiem w obydwu tych postępowaniach skarżący domagał się zwrotu uprawnień praw jazdy kategorii C, C+E w okresie obowiązującego zakazu orzeczonego przez sąd i w okresie cofnięcia skarżącemu decyzją z dnia 28 listopada 2016 r. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B na okres od dnia 16 czerwca 2016 r. do dnia 16 czerwca 2021 r. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strona nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej ani prawnej, która by uległa zmianie. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2642/16 (LEX nr 2330047) w którym stwierdzono, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Stanowisko takie przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz W-wa 2011, teza 6 do art. 6la), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11. Podkreślono, iż decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1467/16 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa. gov.pl). Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). A zatem tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Kolegium taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej go decyzji w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 7 k.p.a., tj. złamanie zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, b. art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, c. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż skierowany ponowny wniosek o wydanie prawa jazdy do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie może być wydane prawo jazdy kat. C,C+E w związku z orzeczonym wobec niego wyrokiem z dnia 24 października 2016 r. w sprawie sygn. akt II K 973/16, w którym zastosowano wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kat. B, podczas gdy skarżący nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, a w związku z tym prawo jazdy kat. C,C+E winno zostać mu zwrócone. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację podniesioną we wcześniej złożonym zażaleniu. Nadto dodał, że wyrokiem skazującym orzeczono wobec niego jedynie zakaz prowadzenia samochodów kategorii B, a na blankiecie zatrzymanego prawa jazdy nie było zaznaczone, że skarżący ma prawo do kierowania samochodami osobowymi, wobec czego nie utracił uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznym kategorii C, C+E. Skarżący uznał, że organy administracji stosują w niniejszej sprawie niedopuszczalną wykładnię przepisów prawa, która nie daje się pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 27 października 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Konińskiego z dnia 06 września 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek [...] postępowania administracyjnego dotyczącego wydania prawa jazdy kategorii C, C+E. Przedmiotem rozpoznawanej skargi był zarzut, iż wobec odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 09 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 323/17 złożonej przez skarżącego skargi na decyzję z dnia 02 lutego 2017 r. utrzymującą rozstrzygnięcie Starosty Konińskiego o odmowie zwrotu uprawnień potwierdzonych prawem jazdy kategorii C,C+E, decyzja ta nie jest ostateczna, a zatem w razie merytorycznego rozpoznania jego wniosku złożonego dnia 25 sierpnia 2017 r. nie doszłoby do ponownego rozpoznania sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Z przytoczonym wyżej stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Jak trafnie zauważył skarżący, skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 02 lutego 2017 r., wydaną wskutek rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego sprawy zainicjowanej jego wcześniejszym wnioskiem, została prawomocnie odrzucona. Zatem rozstrzygnięcie SKO z dnia 02 lutego 2017 r. korzysta z waloru ostateczności. Prawomocne odrzucenie skargi powoduje bowiem, że skarga ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych i rodzi taki stan, jakby w ogóle nie została złożona. Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). Zatem tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Taka sytuacja bezsprzecznie występuje niniejszej sprawie. Zarówno bowiem wniosek z dnia 29 listopada 2016 r., jak i ten, który wpłynął do Starosty Konińskiego w dniu 25 sierpnia 2017 r. zostały złożone przez skarżącego, a nadto dotyczyły tego samego przedmiotu, to jest żądania wydania wymienionemu prawa jazdy kategorii C, C+E. Zauważyć bowiem należy, że każde kolejne pismo składane przez [...], w tym również zażalenie z dnia 18 września 2017 r. jak i skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania, powtarza de facto argumentację podniesioną we wcześniejszej korespondencji. Powyższe przemawia za uznaniem, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty Konińskiego z dnia 12 grudnia 2016 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 2 lutego 2017 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej poprawności tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania ponieważ sprawa kierowana do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., IV SA/Po 763/17, LEX nr 2406176). Już tylko na marginesie wypada zaznaczyć, że wobec stwierdzenia, iż postępowanie w przedmiocie rozpoznania ponownego wniosku skarżącego o wydanie mu prawa jazdy kategorii C, C+E w ogóle nie mogło zostać wszczęte, brak było podstaw do odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji wyroku.