IV SA/Wa 2662/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę IV SA/Wa 2662/18 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania E. O. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]04.2018 r., znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Decyzją z dnia [...].04.2018 r. Burmistrz [...], umorzył postępowania rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...] z działką oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], położonych w obrębie [...] i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] W uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...] wskazał, że na wniosek P. P. i D. P. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości tj. działki nr [...] i [...] z działką nr [...] położonych w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...]10.2017 r., Burmistrz [...] upoważnił A. M. posiadającego upr. Nr [...], do wykonania czynności technicznych związanych z wszczętym postępowaniem rozgraniczeniowym nieruchomości. Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji, w dniu [...] grudnia 2017 r., geodeta rozpoczął czynności ustalenia przebiegu granic. Jako strony zainteresowane stawili się Pani M.O. - [...] w [...], Pani E. M. O. i Pan P. K. P. Geodeta wyznaczył punkty graniczne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynikające z operatu [...] oraz ewidencji gruntów. Z protokołu granicznego sporządzonego dla przedmiotowych działek wynikało, iż P. P. zgodził się na położenie punktów [...] tj. przebieg granicy wzdłuż ścian budynku. Nie zgodził się na przebieg granicy wzdłuż linii [...] nie wskazując innego przebiegu, twierdząc, że granica powinna biec tak aby powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,09 ha. Na szkicu graficznym wskazaną przez P. P. granicę oznaczono w następujący sposób: [...]. E. O. zgodziła się na położenie punktów [...] jednocześnie oświadczając, że przy budynkach granica powinna biec 0,1 m od ściany budynków. Na szkicu graficznym wskazaną przez E. O. granicę oznaczono w następujący sposób: [...]. Ponadto geodeta pomierzył istniejące ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...][...]a ze sporządzonej przez geodetę opinii na podstawie zgromadzonych danych nie było możliwe jednoznaczne ustalenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] z działką nr [...] wg stanu prawnego. Brak było dokumentów, w oparciu o które jednoznacznie można było wyznaczyć granicę. Ponadto strony nie złożyły zgodnego oświadczenia. Na gruncie nie udało się doprowadzić stron postępowania rozgraniczeniowego do ugody. Zarówno E. O. jak i P. P. odmówili podpisania protokołu granicznego. PODGiK w [...] D. M. odmówił włączenia dokumentacji rozgraniczeniowej do zasobu stwierdzając, że dokumenty winny być przekazane do Sądu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. O., podnosząc, że geodeta jest niewiarygodny. Przy rozgraniczeniu nie okazał, które punkty i w którym miejscu to nastąpiło. Oznaczył następujące punkty w uzasadnieniu z dnia [...].04.2018 r. I dana sprawa jest ukryta. Starosta Powiatowy w [...] D. M. odmówił dołączenia dokumentów rozgraniczeniowych i dane dokumenty będą dołączone do Sądu. Starostwo ukrywa daną sprawę, bo nie ma dołączonych żadnych map geodezyjnych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ma podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej jako: p.g.k. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku braku dowodów - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi. - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 31 ust. 4 p.g.k.), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 Kpa) - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do w rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. Ponadto, wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 p.g.k. pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k., nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] zakończył postępowanie rozgraniczeniowe decyzją wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. i przekazaniu z urzędu sprawy o rozgraniczenie Sądowi Rejonowemu w [...]. Tym samym sam organ administracji uznał, że spór o granicę wystąpił a jego rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Przed geodetą wyznaczonym do przeprowadzenia rozgraniczenia nie doszło do zawarcia ugody, a jednocześnie geodeta ocenił, że brak jest podstaw do ustalenia przebiegu granicy, o których to podstawach mowa w art. 31 ust. 2 ustawy. Z art. 31 ust. 2 p.g.k. wynika, że przy ustalaniu przebiegu granicy bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W świetle powyższych okoliczności, brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu. E. O. wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że nie zgadza się z decyzją. W uzupełnieniu skargi jej pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie: - poprzez zastosowanie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na tej podstawie, - naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie podjęły wszelkich możliwych czynności faktycznych i prawnych mających na celu ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na organie, który wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy ciąży obowiązek wykazania braku zaistnienia przesłanek określonych w art. 33 ust. 1 i art. 31 ust. 4 ustawy, w zakres którego wchodzi m.in. ocena prawidłowości czynności i wniosków podjętych przez geodetę, który nie posiada władczego uprawnienia do decydowania czy postępowanie powinno być umorzone. Zdaniem skarżącej niezrozumiała jest odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru dokumentacji rozgraniczeniowej sporządzonej przez geodetę w przedmiotowej sprawie i nakazanie jej przedłożenia sądowi, w sytuacji gdy nie toczy się żadna sprawa w sądzie. Zdaniem skarżącej zasadne jest uchylenie obu decyzji celem przeprowadzenia czynności pozwalających na ustalenie czy w sprawie zaistniały przesłanki dające ewentualne uprawnienie do wydania decyzji w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2018 r. nie naruszają przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organy administracji rozstrzygające przedmiotową sprawę dokonały niezbędnych czynności do rozstrzygnięcia sprawy, zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej oceny. Ocena ta skutkująca uznaniem, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a zatem ustalającej przebieg granicy nie jest oceną dowolną, a znajdującą oparcie w materiale dowodowym. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) Stosownie do treści art. 29 u.p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). W ustawie w art. 31, art. 33 i 34 u.p.g.k., co wyjaśnił organ odwoławczy, w sposób wyczerpujący zostały określone sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się: 1) decyzją o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) - w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed uprawnionym geodetą ugodę co do przebiegu granicy; 2) decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości wydaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wytyczająca granicę (art. 33 ust. 1 u.p.g.k.) - w sytuacji, gdy zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, ale zebrane dowody dają podstawę do ustalenia przebiegu granicy lub przebieg granicy został ustalony, na podstawie zgodnego oświadczenia stron (właścicieli nieruchomości) lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 u.p.g.k.); strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 u.p.g.k.); 3) decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu, wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 u.p.g.k., jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.g.k. upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w wydanej w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzji wyjaśnił, że brak było podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej określonych w art. 33 ust. 1 ustawy, tym samym zachodziła konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu. Ocenę taką podtrzymał organ odwoławczy. Bezsporne jest, że w toku postępowania rozgraniczeniowego nie doszło do zawarcia ugody między zainteresowanymi właścicielami nieruchomości i nie było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Każda ze stron złożyła inne oświadczenia co do przebiegu granicy i odmówiła podpisania protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę. Skarżąca mimo to zarzuca, że organ nie przeprowadził wystarczająco wnikliwego postępowania w celu wydania decyzji o rozgraniczeniu, gdyż zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego, który mógł stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej przebieg granicy. Aby możliwe było wydanie decyzji o rozgraniczeniu w sytuacji, gdy nie doszło do złożenia zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granicy lub jedna ze stron kwestionuje oświadczenie złożone przez drugą stronę muszą istnieć dowody, które pozwalają organowi na ustalenie jej przebiegu w sposób niebudzący wątpliwości tj. umożliwiające wytyczenie granicy w sposób jednoznaczny. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 i 2 u.p.g.k. przy czynnościach ustalania przebiegu granic wykonywanych przez geodetę upoważnionego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Co istotne z treści art. 31 ust. 3 ustawy wynika, że jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Oznacza to, że jeżeli istniejące dotychczas dokumenty są niewystarczające do określenia przebiegu granicy lub zawierają sprzeczne dane nie mogą stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granicy przez organ administracji, a wydanie decyzji o rozgraniczeniu jest w takiej sytuacji możliwe wyłącznie w oparciu o zgodne oświadczenia stron lub w sytuacji, gdy jedna ze stron złoży oświadczenie, a druga takiego oświadczenia nie zakwestionuje w toku postępowania. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i szczegółowe czynności wykonywane przy ustaleniu przebiegu granic określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. o rozgraniczaniu nieruchomości ( Dz. U. nr 45, poz. 453), które w § 3 stanowi, że podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości i dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości, a w § 5 szczegółowo wymienia dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Dokumenty, które były wykorzystane w ocenianym postępowaniu, były niewątpliwie dokumentami geodezyjnymi w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić należy, iż z treści protokołu granicznego i sporządzonej przez geodetę opinii wynika, że strony złożyły różniące się oświadczenia co do przebiegu granicy, zaś istniejące dokumenty w postaci operatów przyjętych do zasobów geodezyjnych nie są wystarczające do jednoznacznego określenia przebiegu granicy. Geodeta wyjaśnił w opinii, że operat [...] stanowiący podstawę oznaczenia granic podziału nieruchomości do postanowienia z [...] czerwca 1983 r. o dziale spadku i zniesieniu współwłasności zawiera szkic nr II, który nie jest spójny z obwodnicą przyjętą do obliczenia powierzchni działki, pomiar wykonano w układzie lokalnym. Z dokumentu nie wynika aby punkty załamania granic były stabilizowane. Próba odtworzenia położenia punktów załamania granic w terenie nie dała rezultatu, ponieważ część danych nie pokrywa się z sytuacją obecnie występującą na gruncie. Ze szkicu sporządzonego do operatu wynika, że granica powinna biec po ścianach istniejących budynków, co zakwestionowała skarżąca, jednak zdaniem geodety nie można tego jednoznacznie potwierdzić. Co więcej geodeta wyjaśnił, że w operacie [...] wykonanym według obecnych standardów na potrzeby sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej wynika, że przebieg granicy na odcinkach [...] przyjęto po ścianach budynków, jednak na odcinku [...] granicę już wówczas oznaczono jako sporną. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany w sposób prawidłowy i niewątpliwe daje on podstawę do przyjętych przez organ ustaleń, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić granicy prawnej na podstawie znaków i śladów granicznych oraz istniejącej dokumentacji. Nie było więc możliwe dokonanie rozgraniczenia spornych działek przez geodetę, a w konsekwencji przez organ administracji publicznej. Sporządzenie przez geodetę opinii w sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy, nie doszło do zawarcia ugody, a także nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu przebiegu granicy było prawidłowe, ponieważ obowiązek taki wynika z art. 34 ust. 1 ustawy. Geodeta zgodnie z nakazem wynikającym z tego przepisu utrwalił punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczył je na szkicu granicznym, sporządził opinię i całość dokumentacji przekazał właściwemu burmistrzowi. W opinii przedstawił argumentację wyjaśniającą brak możliwości jednoznacznego ustalenia granicy. Wyrażone przez geodetę stanowisko co do przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania administracyjnego nie miało charakteru wiążącego i nie zwolniło organu od samodzielnej oceny ich zaistnienia, a przede wszystkim oceny zasadności argumentacji wskazującej na brak możliwości wydania decyzji o ustaleniu przebiegu spornej granicy. Organy administracji takiej samodzielnej analizy przedstawionej przez geodetę dokumentacji i wynikających z niej wniosków dokonały. W sytuacji, gdy dokumentacja geodezyjna zawiera niejednoznaczne, a nawet sprzeczne dane które uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie przebiegu granic na jej podstawie i jednocześnie nie ma wątpliwości, że stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy są sprzeczne, organ administracji właściwy w tej sprawie zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.g.k. miał obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W tej sprawie właściwy organ nie rozstrzygał o przyjęciu sporządzonej dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stąd zarzut dotyczący odmowy jej przyjęcia nie był związany z działaniem organu. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 j.t.) skargę oddalił.