II SA/Ol 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 roku sprawy ze skargi T. i A. G. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", nr "[...]" przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Starosta "[...]" odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wnioskowanej przez A. G. i T. G., dotyczących działki nr "[...]" (jezioro "[...]") położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]". Wnioskowana aktualizacja polegała na zmianie obecnego konturu użytku gruntowego "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczonego symbolem - Wp", obejmującego cały obszar przedmiotowej działki, na kontur użytku "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczonego symbolem - Ws". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że wnioskodawcy nie są właścicielami działki nr "[...]" (jeziora "[...]"), ani osobą władającą tym gruntem na zasadach samoistnego posiadania, a zatem nie są stronami w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tj. nie posiadają uprawnień do dokonywania zmian na nie swojej nieruchomości, a zatem nie mogą wnioskować o zmianę informacji zawartych w ewidencji. W odwołaniu od powyższej decyzji, reprezentowani przez pełnomocnika, A. i T. G. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a lit. d i ust. 2b lit. g ustawy oraz art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 w zw. Z art. 8, art. 11 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwany dalej również: "WINGiK", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako: k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej jako: ustawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, prawo do wnioskowania o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przysługuje podmiotom, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem, aby skutecznie żądać aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działki nr "[...]" w zakresie informacji dotyczących konturów użytków gruntowych w granicach tej działki ewidencyjnej, należy być właścicielem nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa - podmiotem, w którego władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Ponadto, wnioskodawcą może być podmiot władający działką nr ‘[...]" na zasadach samoistnego posiadania. Właścicielem gruntu oznaczonego jako działka nr ‘[...]", położona w obrębie "[...]", gmina "[...]", dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr "[...]", jest Skarb Państwa. Z zebranych dowodów nie wynika, aby wnioskodawcy byli podmiotami, w których władaniu lub gospodarowaniu znajduje się ta nieruchomość Skarbu Państwa (w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa), lub że władają działką nr "[...]" na zasadach samoistnego posiadania albo reprezentują właściciela tej działki. Zatem wnioskodawcy nie mają interesu prawnego i nie są osobami uprawnionymi do wnioskowania o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ww. działki. Organ odwoławczy podniósł, że przyznanie A. i T. G. prawa do ww. wnioskowania, równałoby się z przyznaniem takiego prawa każdemu i stanowiłoby naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy w zw. Z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 ustawy oraz art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. Uprawnienie do wnioskowania związane jest z posiadanymi prawami właścicielskimi i oddanie go osobom, które nie mają takich praw do gruntu, jest ingerencją w prawa osób uprawnionych. WINGiK argumentował, że w kwestii ustalania przynależności wód do płynących albo stojących, w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 219 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1566), to minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze decyzji, ustala charakter wód. Decyzję wydaje się na wniosek właściciela gruntu przyległego do wód. Do wniosku dołącza się: 1) część opisową obejmującą: a) opis elementów hydromorfologicznych wód, w tym reżimu hydrologicznego, b) ciągłość wód, c) warunki morfologiczne, d) analizę historyczną przynależności tych wód do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych; oraz 2) część graficzną obejmującą mapy sytuacyjno-wysokościowe obrazujące przebieg wód od ujścia do źródeł oraz inne dostępne dokumenty. Decyzja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, ustalająca charakter wód stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego, sposób ustalania przynależności wód został uregulowany prawnie, także w zakresie aktualizacji danych z tym związanych w ewidencji gruntów i budynków. Starosta nie może zaliczać gruntów ze względu na pokrycie ich określonymi rodzajami wód (Wp albo Ws), w sytuacji, gdy co do charakteru tych wód nie wypowiedział się kompetentny w tym zakresie organ, mianowicie minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w drodze decyzji. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego, reprezentowani przez pełnomocnika, T. i A. G. zarzucili jej: - mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) oraz ust. 2b. lit. g) ustawy, poprzez błędną ich wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że Starosta "[...]" nie ma obowiązku wszcząć z urzędu postępowania - by wyeliminować błędne treści ewidencji gruntów i budynków oraz art. 23 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jezioro "[...]" (na opracowanej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej mapie hydrologicznego podziału Polski jego zlewnia znajduje się pod numerem "[...]"), nie stanowi wody stojącej, mimo że jest naturalnym zbiornikiem wodnym niezwiązanym bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 8 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżących w tym postępowaniu, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie § 35.7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez zaniechanie dokonania oględzin w trybie wskazanym tą normą. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że stanowiące działkę nr "[...]’ jezioro "[...]" o powierzchni 26,0500 ha nie ma połączeń powierzchniowych z innymi wodami, hydrologicznie jest wodą stojącą i w świetle art. 23 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stanowi wodę stojącą. Dlatego też sprawa zastąpienia w prowadzonym rejestrze gruntów danych niezgodnych ze stanem faktycznym danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, poprzez sklasyfikowanie działki nr ‘[...]" jako: grunt pod wodami powierzchniowymi stojącymi - opis użytku oraz Ws - winna być załatwiona przez Starostę "[...]" z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, został ustalony i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej dokumentach. Prawidłowo organ odwoławczy, dysponując pełnym materiałem w tej sprawie, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr "[...]". Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy prawne do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian na wniosek skarżących. W pierwszej kolejności pozostaje przypomnieć, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), dalej jako: rozporządzenie albo EGiB. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Wg ust. 2c tego artykułu, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian uregulowane zostały rozporządzeniem - EGiB. Zgodnie z jego § 44 pkt 2, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2). Według treści § 45 ust.1 EGiB, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zatem zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) EGiB. W świetle powyższych uregulowań, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2) oraz eliminowaniem ewentualnych błędów. W tym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, wbrew zarzutom skargi, że w niniejszej sprawie zasadnie organ ewidencyjny pierwszej instancji nie dokonał zmiany danych w EGiB dotyczącej działki nr "[...]" (jezioro "[...]"), położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]". Przede wszystkim, trafnie wywodzi organ odwoławczy i znajduje to potwierdzenie w materiałach niniejszej sprawy, że skarżący nie należą do grupy podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie przysługują im żadne prawa do działki nr ‘[...]". Postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być bowiem wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Są nimi: właściciel nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast art. 24 ust. 2a pkt 2 stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z akt sprawy wynika, że właścicielem gruntu oznaczonego jako działka nr "[...]" jest Skarb Państwa. Jednocześnie nie wynika z nich, aby skarżący byli podmiotami, w których władaniu lub gospodarowaniu znajduje się ta nieruchomość Skarbu Państwa (w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa), lub że władają działką nr "[...]" na zasadach samoistnego posiadania albo reprezentują właściciela tej działki. Zatem skarżący nie są osobami uprawnionymi do wnioskowania o aktualizację informacji zawartych w EGiB, dotyczących działki nr "[...]". Dalej należy wyjaśnić, że powołany jako podstawa skargi przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Skarżący wskazują w powyższym zakresie, że działka nr "[...]" powinna być oznaczona w EGiB symbolem Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, ze względu na zakwalifikowanie jeziora "[...]" do wód stojących przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Stwierdzają, że wpis w ewidencji jest nieaktualny. Wymaga w związku z powyższym podkreślenia, że zasada aktualności to podstawa i fundamentalna zasada, która charakteryzuje ewidencję gruntów i budynków, a zapewnienie tej zasady następuję poprzez obowiązek aktualizacji, który nałożony został zarówno na organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (z urzędu i na wniosek), jak i podmioty, które uwidaczniane są w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do powyższego zarzutu, rację ma organ odwoławczy wskazując, że w aktualnym stanie prawnym, to minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze decyzji, ustala charakter wód, tzn. przynależność wód do wód płynących albo stojących. Zatem, sposób ustalania przynależności wód został uregulowany prawnie, także w zakresie aktualizacji danych z tym związanych w EGiB. Dlatego też Starosta "[...]" nie mógł zaliczać gruntów ze względu na pokrycie ich określonymi rodzajami wód (Wp albo Ws), w sytuacji gdy co do charakteru tych wód nie wypowiedział się kompetentny w tym zakresie organ, mianowicie minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w drodze decyzji. Pozostaje także przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie stwierdzano, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1488/06, wyrok NSA z 28 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1044/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl). Postępowanie mające na celu wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym, ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nadto, organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji i do rozstrzygania sporów o posiadanie, własność i granice działki. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów procesowych. Organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w jego oparciu poczyniły prawidłowe ustalenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono ustalony stan faktyczny ze wskazaniem, w oparciu o jakie dowody poczyniono poszczególne ustalenia. Następnie organ podał podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem treści przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, dokonał ich wykładni oraz odniósł je do ustalonego stanu faktycznego. Resumując, z wyżej wskazanych powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i brak jest, tym samym, podstaw do jej uchylenia. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.