II SA/Bd 1407/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. G., J. G. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Z. i J. G. dotyczącego rozbiórki "szopy" postawionej w roku 2016 na działce nr [...], obręb [...] w C. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Z. i J. G. wnioskami z dnia [...].04.2018 r., [...].12.2018 r. i [...].10.2018 r., zwrócili się o rozbiórkę obiektów usytuowanych na działce nr [...], obręb [...] w C., w tym "szopy" postawionej w 2016 r. PINB wskazał, że na wniosek Z. i J. G. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolne. W trakcie wizji stwierdzono wykonanie obiektu małej architektury o wymiarach ok: 4 m x 2 m. (dł. x szer.). Obiekt został zrealizowany jako drewniany. Wykonany został z desek sosnowych. Inwestorem przedmiotowego obiektu była D. G., właścicielka działki nr [...], obręb [...] w C. Organ wskazał również, że akta sprawy zawierają pismo Starosty z dnia [...].05.2016 r. znak: [...], stanowiące odpowiedź na dokonane przez D. G. zgłoszenie robót budowlanych dotyczących wykonania małej architektury ogrodowej o wymiarach ok. 4,5 m x 3,0 m na działce nr [...], położonej przy ul. Ł. [...] w C., obręb ewidencyjny nr [...]. Zgodnie ze stanowiskiem Starosty zawartym w ww. piśmie, budowa zgłaszanego obiektu (traktując ten obiekt jako wiatę lub nawet jako obiekt małej architektury) nie podlega ani obowiązkowi zgłoszenia, ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, organ dokonał w pierwszej kolejności analizy, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki powyższego obiektu jest dopuszczalne. Uwzględniając treść art. 61 a kpa, PINB uznał, że w sprawie niniejszej zaistniała zawarta w tym przepisie przesłanka przedmiotowa, uzasadniająca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zatem brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak wskazał organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Działka nr [...] leży na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2006 r., (opubl. w Dz. Urz. Woj. nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 2006 r.) i stanowi teren zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (teren oznaczony jako E 14MN). Działka ta nie stanowi terenu publicznego. Jest własnością D. G. Powyższe oznacza, że wykonanie takich robót budowlanych nie wymagało ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. To z kolei oznacza, że brak w przepisach Prawa budowlanego podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania zawartego w/wym. wnioskach o rozbiórkę "szopy" w trybie administracyjnym. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Z. i J. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przeprowadził analizę podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że odmowa wszczęcia postępowania określona w zaskarżonym postanowieniu wynika z zawartej w art. 61a § 1 kpa przesłanki przedmiotowej, tj. zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, albowiem w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak wyjaśnił WINB, obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 wprowadziła zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29 - 31 tejże ustawy. W art. 29 ust. 1 i 2 enumeratywnie w punktach wymieniono w ust. 1 "budowy", a w ust. 2 "wykonywanie robót budowlanych", których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, a które byłyby zwolnione z wymogu jego uzyskania. W ust. 1 pkt 22 ww. artykułu wymieniono, iż nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku budowy obiektów małej architektury. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, tymczasem obiekt, którego dotyczyły wnioski Z. i J. G. jest usytuowany na działce niestanowiącej terenu publicznego. Działka nr [...], obręb [...] w C. stanowi własność D. G. Powyższe oznacza, że realizacja przedmiotowego obiektu nie wymagała ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, dlatego też powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miał w przepisach prawa budowlanego podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania, zawartego w ww. wnioskach o rozbiórkę obiektu, w trybie administracyjnym. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał zaskarżone postanowienie za wydane prawidłowo. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli Z. i J. G. podnosząc, że jest ono sprzeczne z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). Przedmiotowy budynek, w ocenie skarżących, nie spełnia warunków określonych w powyższym przepisie. Skarżący zaznaczyli również, że budynek leży w strefie zabytkowej miasta i na jego budowę zgodę powinien był udzielić Konserwator Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a kpa, postępowania w sprawie wniosku skarżących w przedmiocie rozbiórki "szopy" postawionej w 2016 r. przez D. G. na działce nr [...], obręb [...] w C. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dniu [...] września 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę kwestionowanego przez skarżących obiektu, stwierdzając zrealizowanie obiektu małej architektury. Inwestor okazał pismo Starosty z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], w którym organ architektoniczno – budowlany wypowiedział się, że zgłoszone w dniu [...] marca 2016 r. roboty budowlane dotyczące wykonania małej architektury ogrodowej o wymiarach 4,5 x 3,0 m nie wymagają zgłoszenia i są wyłączone z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (k 6 akt administracyjnych). Kwestionowany przez skarżących obiekt został sklasyfikowany przez organ architektoniczno – budowlany oraz organy nadzoru budowlanego jako obiekt małej architektury, tzw. "wiata". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1481/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. II SA/Sz 784/17). Takie cechy obiektu stwierdzono w czasie kontroli w dniu 16 sierpnia 2017 r. Podkreślić należy, że od dnia 28 czerwca 2015 r., weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), którą w art. 29 ust. 1 u.P.b. dodano pkt 2c, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Tak więc sporna wiata na drewno spełnia przewidziane w powyższym przepisie warunki. Według stanu prawnego na okres budowy przedmiotowej wiaty nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie (por. art. 30 u.P.b.). Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że w tej sytuacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 48 lub 49b u.P.b., które dotyczą przypadków realizacji obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia. NSA w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, stwierdził, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine u.P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Chodzi tu o przypadki wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wybudowana wiata nie jest budynkiem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego też, gdy chodzi o usytuowanie wiaty nie jest ono przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). W szczególności do usytuowania wiaty nie znajdują zastosowania odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ww. rozporządzenia. Okoliczność usytuowania wiaty w odległości 1,20 m od granicy działki sąsiedniej nie może zatem stanowić podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Organ nadzoru, jako organ administracji publicznej, może bowiem ingerować w kwestie usytuowania obiektów budowlanych, jedynie w sytuacji naruszenia przepisów prawa publicznego. Jeżeli – według skarżących – usytuowanie wiaty narusza ich uprawnienia właścicielskie, mogą domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 k.c. regulującego tzw. prawa sąsiedzkie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że obiekty spełniające funkcje budynków są poddane reżimowi warunków technicznych, ale tylko w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów. NSA w wyroku z 8 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1642/11 przyjął, że hipoteza § 12 rozporządzenia obejmuje tylko budynki, zawężając zakres regulacji w nim zawartej do parametrów posiadanych przez budynki (por. też m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2008 r., sygn. II SA/Bk 243/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 628/17). Poza tym w przedmiotowej sprawie nie można pominąć okoliczności, że sporna wiata została objęta zgłoszeniem, mimo iż przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2c Praw budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane: Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Według art. 30 ust. 5a ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie po dokonaniu zgłoszenia przez inwestora organ wypowiedział się o braku podstaw do dokonania zgłoszenia. Powyższe stanowisko należy na równi traktować z brakiem dokonania sprzeciwu przez organ. W orzecznictwie zostało przyjęte, że milczenie prawne właściwego organu powoduje skuteczność prawną zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do kontroli zgłoszenia i milczenia prawnego organu architektoniczno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1773/07). W ocenie Sądu organ sprawdził zgodność spornej wiaty z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b., tj. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania jako akcie prawa miejscowego. Organy zasadnie zatem dokonały analizy zgodności wykonanego obiektu z zapisami planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym terenie, ustanowionego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (opubl. Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2006 r.). Działka nr [...] stanowi teren zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (teren oznaczony jako E 14MN). Działka nie stanowi terenu publicznego. Jest własnością D. G. Całość powyższych rozważań potwierdza, że zasadnym jest stanowisko organu odwoławczego o braku przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (dotyczące wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ II instancji wskazał, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie organu, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie zostało już wydane rozstrzygnięcie, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub gdy w ramach wstępnych czynności wyjaśniających można stwierdzić, że wskazane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.