VII SA/Wa 1425/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w O. ("skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ("PINB") z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi o szerokości 4 m na działkach o nr ew. [... ][...] [...] obr. G., w miejscowości G., gm. C., a także nakładające na inwestora (skarżącą) obowiązek przedstawienia w określonym terminie: zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu liniowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [... ][...] [...] obręb G. w miejscowości G., gm. C., oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie drogi dojazdowej do składowiska opadów innych niż niebezpieczne i obojętne w O.-Ś., usytuowanej na działkach o nr ew. [... ][...] [...] obręb G. w miejscowości G., gm. C. oraz na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W., gm. W.. W wyniku przeprowadzonych przez organ oględzin ustalono, że na skraju ul. L. w miejscowości G. oraz ul. M. D. w W.istnieje droga utwardzona, z płyt szerokości ok. 7,5 m. Droga została zlokalizowana na ww. działkach. Z oświadczenia skarżącej wynika, że droga na działce nr ew. [...] istniała jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów, a droga na działkach nr ew. [...], [...], [...] została przez nią wykonana. Organ pierwszej instancji ustalił, że droga na działce nr ew. [...] istniała jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów – decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1997 r., Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany składowiska odpadów komunalnych. Z ww. decyzji wynika, że wjazd na wysypisko został zapewniony drogą o szerokości ok. 3,5 m, przy czym wskazano, że drogę tę należy poszerzyć do 8 m. W piśmie z dnia 10 września 2015 r. skarżąca wskazała, że wykonane przez nią poszerzenie było zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym, skoro przewidywał on poszerzenie drogi z 3,5 m do 8 m. Jak ustalił PINB, budowa drogi miała miejsce między 24 kwietnia 1997 r., a 1 kwietnia 1998 r., a ww. decyzja zatwierdziła projekt budowlany, obejmujący inwestycje na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] w O., ale nie obejmowała działek o nr ew. [... ][...] [...] obręb G. w miejscowości G., gm. C.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi o szerokości 4 m na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i nakazał skarżącej przedstawienie określonych w nim dokumentów. Na postanowienie to skarżąca złożyła zażalenie, wskazując, że kwestia budowy ww. drogi była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia, [WINB, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2017 r., uznając, że jest ono prawidłowe i odpowiada prawu. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa, polegająca na budowie drogi dojazdowej do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w O.-Ś., przez działki o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości G., gm. C.. Ustalenia PINB w tym zakresie były prawidłowe i miały poparcie w zebranym materiale dowodowym. [...]WINB wskazał też, że z analizy projektu budowlanego budowy składowiska odpadów zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1997 r. wynika, że obejmuje on swym zakresem jedynie poszerzenie istniejącej drogi o nawierzchni z płyt lotniskowych o szerokości 3,5 m do szerokości 8 m. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. 43) wynika ponadto, że powyższe poszerzenie obejmowało część dotyczącą wjazdu na ww. inwestycję, objętą projektem budowlanym. Działki objęte niniejszym postępowaniem nie zostały uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu, ani nie zostały wymienione w treści decyzji zezwalającej na budowę składowiska odpadów, ani też nie zostały wskazane w treści dokumentacji technicznej. W związku z tym, w ocenie [...]WINB, skarżąca, przed przystąpieniem do inwestycji, powinna była uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas mogłaby realizować ww. inwestycję. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei art. 29-51 ustawy Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych, zawarty w art. 29 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy), zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W katalogu tym nie została wskazana budowa drogi. Zdaniem [...]WINB, organ pierwszej instancji słusznie więc wskazał, że skarżąca na jej wykonanie powinna była uzyskać pozwolenie na budowę, a wobec ustalenia, że skarżąca nie posiada pozwolenia – prawidłowo wszczęto postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. [...]WINB podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowoli budowlanej, ale tylko wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, zdaniem której, postępowanie w tym przedmiocie toczyło się już przed organami administracji publicznej, [...]WINB stwierdził, że wydane poprzednio decyzje w sprawie przedmiotowej inwestycji nie były rozstrzygnięciami merytorycznymi. Wobec tego nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, a więc organy nadzoru budowlanego miały możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie legalności drogi dojazdowej na wymienionych wcześniej działkach. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, w latach 2004-2014, toczyło się postępowanie legalizacyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] i Nr [...], którymi umorzono postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącej, fakt, że decyzje te są prawomocne i funkcjonują w obrocie prawnym, uniemożliwia wszczęcie kolejnego postępowania w tym przedmiocie, co jednak PINB uczynił. Wydane więc mimo to decyzje PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., w ocenie skarżącej, są obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), a postępowanie, wszczęte przez organ, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skarżąca podkreśliła, że w projekcie budowlanym wprost wskazano na poszerzenie drogi z 3,5 m do 8 m, i choć projekt zagospodarowania działki nie wymieniał wprost działek, na których planowano wykonanie poszerzenia, jednak projekt ten przewidywał wykonanie poszerzenia na działkach nr [...], [...] i [...]w miejscowości G., gm. C.. Ponadto niniejsze postępowanie nie dotyczy realizacji całej drogi (utwardzenia) stanowiącej dojazd do składowiska, a jedynie jej poszerzenia. Tymczasem z ustaleń dokonanych przez [...]WINB wynika, że poszerzenie to zostało zawarte w projekcie budowlanym i nawet jeżeli uznać, że projekt ten przewiduje poszerzenie drogi tylko na pewnym odcinku, z czym skarżąca się nie zgadza, powinien on zostać wyłączony z niniejszego postępowania. Co więcej, z faktu, że działki nr [...], [...] i [...] w miejscowości G., gm. C., nie zostały wprost wskazane w pozwoleniu na budowę, czy wymienione w projekcie zagospodarowania, nie można wywodzić negatywnych skutków dla inwestora, przedstawiającego projekt budowlany, z którego wyraźnie wynika, że poszerzenie drogi miało zostać na tych działkach wykonane. Skarżąca podkreśliła, że ww. projekt budowlany został zatwierdzony decyzją ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym, stąd [...]WINB błędnie ocenił i uznał za słuszne ustalenie PINB, że poszerzenie drogi zostało wykonane przez skarżącą samowolnie. Prawidłowe dokonanie ustaleń w tym zakresie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który został przez [...]WINB naruszony przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi o szerokości 4 m na działkach o nr ew. [... ][...] [...] obr. G., w miejscowości G., gm. C., a także nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w określonych dokumentów. Postępowania administracyjne dotyczące samowoli budowlanych uregulowane zostały w art. 48-49 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ale należy podkreślić, że przedmiotowe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane także jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Jeżeli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oceni, że budowa jest zgodna z tymi przepisami, może wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Ponadto inwestor zamierzający zalegalizować obiekt będzie zobowiązany dostarczyć organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane tj. m. in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymaganą dokumentację inwestor ma obowiązek dostarczyć w terminie określonym przez organ w postanowieniu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane). Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonanych w ramach wszczętego z urzędu w dniu [...] sierpnia 2015r. postępowania, na skraju ul. L. w miejscowości G. oraz ul. M. D. w W. istnieje droga utwardzona z płyt MON-owskich o szerokości 7,50 m, zlokalizowana na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. G., gmina C. oraz dz.ew. nr [...] obr. W., gm. W.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997r. Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zatwierdził projekt budowlany składowiska odpadów komunalnych, na działkach ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr.[w O.. Projekt budowlany na s. 37 wskazuje, że wjazd na wysypisko zapewnia obecnie istniejąca droga o nawierzchni z płyt lotniskowych o szer. około 3,5 m. Projekt ten jednak ,ani w części opisowej ani rysunkowej nie przewidywał robót budowlanych związanych z poszerzeniem drogi na działkach [...],[...], [...] obr. G., natomiast przytoczony cytat świadczy o tym, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1997r. istniała droga dojazdowa o szerokości 3,5 ma na działce nr ew. [...]. Postępowanie dowodowe w tym zeznania świadków W. K. i P. G. potwierdzają ,że od 1998r. istniała już droga o aktualnych parametrach, wykonana w tej samej technologii- płyty MON. Uprawnione jest więc stanowisko organów, że inwestor dokonał poszerzenia drogi do szer. około 7,5 m na działkach [...],[...], [...] obr. G., w warunkach samowoli budowlanej, bowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 1997r. Nr [...], takich robót nie zatwierdzała. Zasadnie organy przyjęły, że na wykonanie poszerzenia powyższej drogi inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust 1 Prawa budowlanego, a to z kolei determinuje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w procesie legalizacji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego także odbudowa czy też rozbudowa drogi wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn należy uznać, iż wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej i wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że rzeczywiście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzjami Nr [...] z [...] listopada 2012r. umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wybudowania drogi na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] w miejscowości G. , gm. C., a decyzją Nr [...] z tej samej daty umorzył postępowanie w sprawie drogi na działce nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości G.. Analiza obu decyzji wskazuje, że podstawą umorzenia postępowania był art. 105 § 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednym z warunków umorzenia postępowania na podstawie wskazanego przepisu jest wszczęcie postępowania na wniosek strony, co w niniejszej sprawie miało miejsce, bowiem organ pierwszej instancji niniejsze postępowanie wszczął na wniosek M. i J. Z. oraz K. i T. W. , którzy cofnęli wnioski i wnieśli o umorzenie postępowania. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, LEX nr 1264790). W przepisie art. 105 § 2 k.p.a. przewidziano odmianę umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Z tej właśnie przyczyny umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie wyłącznie formalne, nie korzystające z powagi rzeczy osądzonej, i nie tamuje możliwości wszczęcia ponownie postępowania w tym samym przedmiocie przez organ z urzędu. Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe zaś zarzuty skargi , za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.