VII SA/Wa 2082/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Monika Kramek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H.B. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. [...] w B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu B. pozwolenia na budowę dwóch odcinków drogi wewnętrznej w sąsiedztwie krytej pływalni na osiedlu K., obejmującego: odcinek 1 - na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] k.m.15 , obręb B. oraz odcinek 2 - na działce nr [...], k.m. 15, obręb B. w B. przy ul. Ż. W dniu 27 listopada 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo H. B. działającej jako zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Ż. [...] w B. oraz jako właściciel lokalu nr [...] w tym budynku, zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie prac budowlanych na podstawie zakwestionowanej decyzji będzie skutkować utworzeniem drogi publicznej od ul. Żwirki i Wigury do ul. S., która będzie przebiegała przy ścianie szczytowej budynku Wspólnoty, a więc wpłynie na sposób zagospodarowania działki. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. wskazując, że zarówno Wspólnota Mieszkaniowa jak i H. B., nie posiadają interesu prawnego w ww. sprawie, nie brały także udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Z analizy treści tej decyzji wynika, że określony w niej obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działki, na których zostały zlokalizowane odcinki drogi wewnętrznej tj. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] k.m.15, obręb B. Dalej Wojewoda wskazał, że działki, na których zaplanowano budowę dwóch odcinków drogi wewnętrznej nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla inwestycji została wydana decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał, że oba zaprojektowane odcinki drogi wewnętrznej prowadzone są po śladzie istniejących dróg gruntowych stanowiących drogi dojazdowe do zespołu garaży dla samochodów osobowych. W ocenie Wojewody z projektu nie wynika, aby projektowane odcinki dróg miały zostać połączone ze sobą, a tym bardziej aby z ich połączenia miała powstać droga publiczna. Ponadto zgodnie z zatwierdzonym projektem - dla odwodnienia projektowanych dróg zaprojektowano poprzeczny spadek jednostronny oraz spadki podłużne odprowadzające wodę na przyległy teren (w obrębie działek inwestycyjnych), umożliwiający jej infiltrację w głąb podłoża. Projektant przyjął takie rozwiązanie z uwagi na występowanie w podłożu gruntów niespoistych i braku nawierconego zwierciadła wód gruntowych do głębokości wiercenia tj. do 3 m poniżej poziomu terenu. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej i H. B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z kolei na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane {Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych GINB wskazał, że skoro postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, to brak jest przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną, określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, a jedynie wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie, w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie zagospodarowaniu działki osoby skarżącej, może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. GINB podkreślił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia, a w konsekwencji uprawniał ją do żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny. Oceniając interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej GINB wyjaśnił, że z analizy projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - str. 73) wynika, że najbliżej położony względem działki nr [...] odcinek drogi wewnętrznej (2), zaprojektowany na działkach nr [...] i [...] jest oddalony od działki skarżącej Wspólnoty o ok. 8 m. Natomiast od budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...] projektowany odcinek (2) drogi wewnętrznej usytuowany jest w odległości ok. 17,5 m. Powyższe usytuowanie projektowanej inwestycji zdaniem GINB wskazuje, że nieruchomość należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. [...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...] W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa Ż. [...] w B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wspólnota została pominięta jako strona, "błędnie oceniono, że inwestycja nie jest usytuowana w obszarze oddziaływania". W projekcie nie uwzględniono prawidłowego sposobu odwodnienia wód opadowych. Odwodnienie terenu garaży i nowo powstałej utwardzonej drogi ma w ocenie skarżącej odbywać się w sposób naturalny poprzez przesiąkanie wody do gruntu na tereny sąsiadujące ze Wspólnotą Mieszkaniową. Ponadto zdaniem skarżącej nie rozpatrzono skutków powstania drugiego odcinka drogi wewnętrznej. Twierdzenie, że Wspólnota nie jest uczestnikiem procesu budowlanego jest błędne. Skarżąca wyjaśniła, że do skargi załączone zostały "zdjęcia z ostatniego zalania w dniu 27.07.2018 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu B. pozwolenia na budowę dwóch odcinków drogi wewnętrznej w sąsiedztwie krytej pływalni na osiedlu K., obejmującego: odcinek 1 - na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]k.m.15, obręb B. oraz odcinek 2 - na działce nr [...], k.m. 15, obręb B. w B. przy ul. Ż.. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Bez wątpienia postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11). W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. [...] w B. jest prawidłowa. Wskazać bowiem należy, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle przywołanej normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Wspólnota Mieszkaniowa swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej prawa współużytkowania wieczystego działki nr [...], położonej przy ul. Ż. [...] w B. Analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch odcinków drogi wewnętrznej o długości odpowiednio 87 m (odcinek 1) oraz 45 m (odcinek 2) o szerokości jezdni 5 m. Na długości ok. 40 m odcinek 2 projektowanej drogi wewnętrznej poprzedzony ciągiem pieszym, przebiega równolegle do granicy z działką nr [...], na której zlokalizowany jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej Ż. [...]. Odległość projektowanej drogi od granicy działki nr [...] wynosi ok. 8 m, a odległość od ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi ok. 17,5 m. Z kolei odległość między odcinkiem 1 projektowanej drogi wewnętrznej, a południowo - wschodnim narożnikiem działki nr [...] wynosi 20 m, najmniejsza odległość tego odcinka do budynku wielorodzinnego wynosi 30 m. Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie powoduje zdaniem Sądu żadnych ograniczeń Wspólnoty w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...], nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na niej obiektów (istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Z projektu zagospodarowania działki nie wynika także, by oba zaprojektowane odcinki drogi miały być ze sobą połączone, co miałoby prowadzić do powstania drogi publicznej. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kwestii zalewania nieruchomości skarżącej należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jako źródło interesu prawnego mają zastosowanie wówczas, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te są badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej. Tym samym przepisy tej ustawy nie mogą stanowić przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2575/17). Na marginesie jedynie należy zauważyć, że problem zalewania wodami opadowymi nieruchomości należących do skarżącej Wspólnoty miał miejsce zanim doszło do zrealizowania spornej inwestycji, potwierdza to bowiem załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji korespondencja Wspólnoty m.in. z organami administracji datowana na lata 2011 - 2012. Argumentacja, że skarżąca jest współużytkownikiem działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji, która zapewni dojazd do istniejącego zespołu garaży dla samochodów osobowych, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zatem faktyczne korzystanie z jej nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego statuującego legitymację skarżącej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego) w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] września 2017 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to na podmiocie domagającym się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca Wspólnota winna więc wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem jej uprawnień, czego nie uczyniła ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze, ani w skardze do Sądu. Z wymienionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018 r., poz.1302 ze zm.).