II OSK 1112/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Tomasz Świstak, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 896/16 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. N. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 896/16, po rozpoznania skargi Z. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy wschodniej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) [...] - [...] [...] ([...]) na terenie miast [...] i gmin: [...], [...] - powiat [...] oraz na terenie Miasta [...] i gmin: [...], [...], [...] - powiat [...], województwo [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Minister Infrastruktury uchylił w części decyzję Wojewody [...]go i orzekł w tej części co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w trakcie prowadzonego przez Ministra postępowania odwoławczego wpłynęło do organu pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia 12 września 2008 r., w którym inwestor wniósł o przeprowadzenie z urzędu postępowania, w celu uzupełnienia załączników nr 1 i nr 2 do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., zawierających mapy z zaznaczonymi linami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian danych ewidencyjnych. W ww. piśmie inwestor poinformował, iż z przyczyn niezależnych od niego, jak również i wykonawcy, w maju 2008r. we właściwych miejscowo urzędach gmin zostały wydane decyzje zatwierdzające podziały działek nr [...] i [...] w obrębie [...] gmina [...], nr [...] w obrębie [...] gmina [...], nr [...] w obrębie [...] gmina [...] oraz [...] w obrębie [...] gmina [...]. Dla działek nr [...] i [...] (w obrębie [...]) oraz nr [...] (w obrębie [...]) zostały wykonane mapy z projektami podziału nieruchomości, które następnie zostały przyjęte do zasobu Powiatowego Zarządu Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w [...] w dniu 9 stycznia 2008r. Co więcej, podziały zatwierdzone przez wójtów gmin zostały zgłoszone do wykonania po 9 stycznia 2008r., a mimo to nie zostały wykonane z uwzględnieniem projektów podziałów nieruchomości, zatwierdzonych decyzją Wojewody [...]go. Podobnie dla działki nr [...] (w obrębie [...]) wykonano mapę z projektem podziału nieruchomości, która została przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 23 stycznia 2008r. Podziały zatwierdzone przez wójta gminy zostały również zgłoszone do wykonania po 23 stycznia 2008 r., a mimo to nie zostały wykonane z uwzględnieniem podziałów, zatwierdzonych decyzją Wojewody [...]go. Geodeci, którzy wykonali podziały zatwierdzone przez wójtów gmin nie zostali poinformowani o wykonanych projektach podziału nieruchomości dla ww. działek. Ww. działki nie zostały uwidocznione na mapach z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody). Ponadto inwestor poinformował, że dla obrębów [...] i [...] gmina [...] do decyzji załączono wykazy zmian danych ewidencyjnych (część składowa załącznika nr 2 do decyzji), które w części dotyczącej powierzchni nowo wydzielonych działek są niezgodne ze stanem przedstawionym na mapach z projektami podziałów nieruchomości. Ponadto wykaz zmian danych ewidencyjnych (część składowa załącznika nr 2 do decyzji) w gminie [...] obręb Imielno dla działki nr [...] obarczony jest oczywistą omyłką dotyczącą nowych numerów działek. W związku z powyższym inwestor wniósł o włączenie do załącznika nr 1 decyzji map z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji dla obrębów [...], [...], [...] i [...] zgodnych ze stanem faktycznym, włączenie do załącznika nr 2 decyzji map z projektami podziałów (z załącznikiem w postaci wykazów zmian danych ewidencyjnych) dla obrębów [...], [...] oraz [...] zgodnych ze stanem faktycznym oraz włączenie do decyzji wykazów zmian danych ewidencyjnych (część składowa załącznika nr 2 do decyzji) dla obrębów [...], [...] i Imielno zgodnych ze stanem faktycznym i stanem uwidocznionym na mapach z projektami podziału. W związku z tym inwestor wniósł również o uchylenie decyzji Wojewody w części załącznika nr 2 do decyzji dla obrębu [...], [...], Imielno, [...], [...], [...] oraz o uchylenie w załączniku nr 1 decyzji rysunków nr 2.1, 2.2, 2.10 i 2.13. Minister Infrastruktury, po przeanalizowaniu otrzymanych nowych dokumentów oraz dokumentacji przekazanej przez Wojewodę stwierdził, że istotnie występują między nimi różnice, wskazane w piśmie inwestora. Organ uznał więc, że konieczne jest dokonanie zmian w załącznikach do decyzji Wojewody oraz w jej sentencji, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania zmian w katastrze nieruchomości oraz w księgach wieczystych, w związku z czym nie powinna zawierać nieaktualnych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt: IV SA/Wa 361/09, oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury, a następnie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1555/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku. W dniu 15 marca 2011 r. inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do sprostowania powierzchni nowo wydzielonych działek o nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] obręb [...], gmina [...], uzasadniając go nieprawidłowym przyjęciem granic nieruchomości objętych mapami z projektami podziału nieruchomości, które zostały zatwierdzone ww. decyzją Wojewody [...] - wskazując w kolejnym piśmie jako podstawę wnioskowanej zmiany przepis art. 155 k.p.a. Wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury, który decyzją z dnia 20 września 2011 r. odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. i swoje stanowisko podtrzymał decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Jednocześni w ocenie Ministra w sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za wszczęciem przez organ z urzędu postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] LISTOPADA 2008 r. Inwestor bowiem wskazał, na podstawie wykazów zmian gruntowych oraz projektów podziałów nieruchomości, sporządzonych przez geodetę i potwierdzonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 11 lutego 2011 r., że powierzchnie działek o nr [...], [...][...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], różnią się znacząco od powierzchni wykazanych w decyzji lokalizacyjnej. Powyższe wykazy zmian gruntowych i projekty podziału inwestor otrzymał w dniu 2 marca 2011 r. Postanowieniem z dnia 6 września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w powyższej sprawie i po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił w części decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W okresie przewidzianym do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł do Ministra pismo z dnia 28 maja 2013 r., które nie zostało przez organ uznane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, gdyż z jego treści nie wynikały żadne zarzuty dotyczące wydanej decyzji, lecz ewentualnej bezczynności organu w rozpatrzeniu pisma. Z. N. nie wezwał organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa, nie wniósł również skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu nadzoru o poinformowanie go o terminie rozpatrzenia "odwołania" od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Na powyższe pismo z dnia 9 kwietnia 2015 r. organ nadzoru udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 28 kwietnia 2015r. Z. N. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra, podnosząc, że ww. rozstrzygnięcie wydano z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 79 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie uczestnictwa strony w toku postępowania dowodowego - oględzinach nieruchomości dokonywanych przy tworzeniu nowych map; art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że w sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania; art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu załącznika graficznego do decyzji Ministra. Precyzując wskazywane uchybienia skarżący wyjaśnił m.in., że jego pismo z dnia 28 maja 2013 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra, który nie został rozpatrzony. Skarżący poinformował, że nie otrzymał pisma Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 czerwca 2013 r., będącego odpowiedzią na jego ww. pismo i podniósł, iż podpis przyjmującego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. pisma Ministra z dnia 10 czerwca 2013 r. jest nieczytelny i nie wynika z niego, kto dokonał jego odbioru. Odnosząc się natomiast do meritum skarżący podniósł, że z treści decyzji Ministra nie wynika, by w sprawie zachodziły jakiekolwiek przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. Minister, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji stojąc na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie zaistniała. Organ podniósł, że warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję, co w sprawie niniejszej miało miejsce. W ocenie organu oczywistym jest, że błędne obliczenia powierzchni wskazanych wyżej nieruchomości nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji Wojewody, tj. na etapie przygotowywania przez inwestora dokumentacji wymaganej do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe wywodzi z faktu, że dopiero decyzją Wojewody zatwierdzone zostały przedłożone przez inwestora do wniosku z dnia 4 marca 2008 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej podziały nieruchomości objętych inwestycją wraz z załączonymi do nich wykazami zmian danych ewidencyjnych (załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...]). Również w ocenie organu bezspornym jest, że organy obu instancji nie posiadały wiedzy o fakcie, że wskazane przez inwestora w ww. wykazach zmian danych ewidencyjnych powierzchnie przedmiotowych działek gruntu są błędne. Okoliczność ta została ujawniona dopiero po wydaniu decyzji, wskutek analizy przedłożonych przez inwestora przy pismach z dnia 15 marca 2011 r. i z dnia 7 października 2011 r. dokumentów-map podziałowych i wykazów synchronizacyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę potwierdzonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 11 lutego 2011 r. W ocenie Ministra, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uchybił regułom procesowym, zaś w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny, zasadnie przyjął zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu wnioski Z. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015r. Zdaniem Ministra bardzo szczegółowo wyjaśnił on w swojej poprzedniej decyzji przyczyny, z powodu których zarzuty skarżącego należało uznać za chybione. Wskazał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż stan faktyczny przyjęty przez Wojewodę [...], a następnie Ministra Infrastruktury - na podstawie map przedłożonych przez inwestora w dniu 4 marca 2008 r. wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej lokalizację drogi publicznej - w chwili orzekania przez oba organy, nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi rzeczy. W konsekwencji Minister uznał, że ww. okoliczność, z uwagi na doniosłe skutki w zakresie interesu prawnego stron postępowania tj. uprawnienia właścicieli ww. działek do uzyskania stosownego, prawidłowo wyliczonego - jeśli chodzi o zakres zajęcia terenu - odszkodowania za jego przejęcie na potrzeby przedsięwzięcia, niewątpliwie ma istotne znaczenie dla omawianej sprawy. Podniósł nadto, że skoro w ocenie organu prowadzącego postępowanie zaszła przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która warunkowała wszczęcie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury, to organ ten zobligowany był do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego w tym zakresie. Zdaniem Ministra niezasadny jest zarzut Z. N., iż jego pismo z dnia 28 maja 2013 r. nie zostało uznane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. W skardze na powyższą decyzję Z. N. zarzucił naruszenie: art. 16 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że w toku postępowania, którego ważność jest przedmiotem postępowania nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji; art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiło w sprawie skuteczne doręczenie pisma organu z dnia 10 czerwca 2013 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy; art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o terminie oględzin nieruchomości; art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie całości decyzji wydanej w toku postępowania, przy jednoczesnym doręczeniu tej kompletnej decyzji innym stronom; art. 27 § 3, w zw. z art. 128, 130 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo strony z dnia 28 maja 2013 r. nie może zostać potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i uznanie w konsekwencji tego, że decyzja ta jest ostateczna; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje obu organów naruszają prawo. Zdaniem Sądu organy obu instancji niezasadnie uznały, iż wystąpiła podstawa wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na ujawnieniu się we wskazanych przez inwestora wykazach zmian danych ewidencyjnych, dołączonych do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, błędu w powierzchni przedmiotowych działek gruntu, na skutek analizy przedłożonych przez inwestora przy pismach z dnia 15 marca 2011 r. i 7 października 2011 r. dokumentów, tj. map podziałowych i wykazów synchronizacyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę potwierdzonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 11 lutego 2011 r. kilka lat po wydaniu decyzji. Sąd podniósł, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. W myśl art. 20, 22 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Regulacja ta stanowi, że na datę wydawanej decyzji lokalizacyjnej organ mógł operować tylko ważnymi i obowiązującymi danymi, wprowadzonymi wówczas do powyższej ewidencji na podstawie ważnie przygotowanych przez uprawnionych geodetów dokumentów, stanowiącymi podstawę decyzji, które stanowiły o aktualnym stanie prawnym i faktycznym przedmiotowych działek ewidencyjnych. Aktualizacja w katastrze gruntów i budynków nie może mieć żadnego wpływu na pojawienie się nowych okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W powołanym wyżej wyroku Sądu z dnia 2 czerwca 2009 r. , sygn. akt IV SA/Wa 361/09 stwierdzono, iż ówczesne ustalenia Ministra co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy. Pierwszoinstancyjna decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r. wydana bowiem została na wniosek, który zawierał wszystkie elementy określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji tej zostały również określone wszystkie elementy wynikające z art. 7 ust. 1 tej ustawy. Natomiast skorygowanie rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości miało na celu uwzględnienie zatwierdzonych uprzednio przez wójtów odrębnymi decyzjami administracyjnymi podziałów, skutkiem których w toku prac projektowanych przy opracowywaniu dokumentacji złożonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uwzględniono nowej numeracji ewidencyjnej nadanej w ramach tych podziałów. Okoliczności granic i powierzchni nieruchomości były zatem badane w tym postępowaniu i na tym etapie postępowania Sądy obu instancji nie dopatrzyły się żadnych niezgodności złożonych do wniosku dokumentów. Decyzja Wojewody zmieniona w części decyzją Ministra Infrastruktury, została wydana w oparciu o załączoną mapę w skali 1:2000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu w ewidencji gruntów, wprowadzone do Rejestru na podstawie wykazów zmian gruntowych oraz projektów podziałów nieruchomości, sporządzonych przez geodetę uprawnionego i potwierdzonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] i w [...]. We właściwych miejscowo urzędach gmin zostały wydane decyzje zatwierdzające podziały działek, które zgłoszono do wykonania po 9 stycznia 2008 r. Nie zostały jednak one wykonane z uwzględnieniem projektów podziałów nieruchomości, zatwierdzonych decyzją Wojewody. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, iż podziały te miały miejsce przed wydaniem decyzji przez Wojewodę, a zatem mogły zostać przez organ uwzględnione, czego wyrazem była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] LISTOPADA 2008 r. Dołączone do wniosku inwestora z dnia 15 marca 2011 r., o podjęcie działań zmierzających do sprostowania powierzchni nowo wydzielonych działek o nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] obręb [...], gmina [...], wykazy zmian gruntowych oraz projekty podziałów nieruchomości, potwierdzone przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 11 lutego 2011 r., które inwestor otrzymał w dniu 2 marca 2011 r., zostały sporządzone kilka lat później i stanowią jedynie o aktualnym na dzień ich zatwierdzenia stanie faktycznym i prawnym przedmiotowych działek ewidencyjnych. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to inwestor we wniosku przedstawia mapy z zaznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, decydując samodzielnie o przebiegu drogi oraz wielkości gruntu niezbędnego dla realizacji urządzeń drogi. Zatem organ administracyjny może działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości dokonania zmian w zaproponowanym przez inwestora przebiegu drogi. Wojewoda, wydając decyzję ustalającą lokalizację planowanej inwestycji, mógł działać tylko w granicach wniosku złożonego przez inwestora; nie miał możliwości ingerowania w lokalizację drogę i wpływu na to, jak zostanie dokonany podział działek. Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości przedłożony przez inwestora. Stąd też inwestor przedstawiając zakres i przebieg inwestycji, następnie korygując go poprzez przedstawienie ww. map sporządzonych i zatwierdzonych jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, zdeterminował dołączonymi dokumentami treść decyzji. Kolejne wystąpienie inwestora o dokonanie wnioskowanych zmian na podstawie nowego wykazu zmian sporządzonego w 2011 r., w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji, tymczasem w tym przypadku powstały zdecydowanie później i odnoszą się do stanu aktualnego na dzień ich zatwierdzenia przez organ ewidencyjny, a nie na dzień wydania kwestionowanej decyzji z 2008 r. Błędne sporządzenie przez uprawnionego geodetę map podziałowych i wykazów synchronizacyjnych, potwierdzonych następnie przez PODGiK w [...], nie jest nową okolicznością faktyczną w sprawie, a także nie jest nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędne obliczenie powierzchni przedmiotowych nieruchomości organ administracyjny mógł ustalić już w dacie wydania przedmiotowej decyzji, albowiem powyższy błąd nie był skutkiem czynności, które powstały dopiero po wydaniu decyzji. Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, podnosząc, że skarżący miał możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przez organ kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że Z. N. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w związku z jego pismem z dnia 28 maja 2013 r. i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Z treści ww. pisma nie wynikało, aby Z. N. w jakikolwiek sposób kwestionował zasadność decyzji Ministra. Wyłącznie okoliczność założenia ww. pisma w terminie przewidzianym do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stanowić o zakwalifikowaniu tego pisma jako ww. wniosku. Skargą kasacyjną Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wadliwe sporządzenie przez uprawnionego geodetę map podziałowych i wykazów synchronizacyjnych, potwierdzone następnie przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], nie było nową okolicznością faktyczną w sprawie, a także nie było nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającym wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] LISTOPADA 2008 r.; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną Ministra Infrastruktury i wydając po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzję z dnia [...] maja 2013 r., rażąco naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., Nr 80, poz. 721) w zw. z art. 40 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r. poz. 1629), przez błędne przyjęcie, że nieprawidłowe obliczenie powierzchni działek nr [...], [...], [...] [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], organ administracyjny mógł ustalić już w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej Ministra Infrastruktury, albowiem powyższy błąd nie był skutkiem czynności, które powstały dopiero po wydaniu decyzji, a zatem wadliwe obliczenia, o ile w istocie takie miały miejsce, były skutkiem braku należytej staranności po stronie organu, za które skarżący nie może ponosić odpowiedzialności, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji ww. drogi, organy orzekające mogły kwestionować poprawność sporządzonych map z projektami podziałów nieruchomości, w sytuacji gdy dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę i przyjęte do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], były dokumentami urzędowymi i korzystały z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 k.p.a. Powyższa błędna ocena Sądu I instancji doprowadziła do wadliwego uznania, iż nieprawidłowe sporządzenie przez uprawnionego geodetę map podziałowych i wykazów synchronizacyjnych, potwierdzone następnie przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], nie było nową okolicznością faktyczną w sprawie, a także nie było nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającym wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną Ministra Infrastruktury; - art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu na podstawie akt sprawy, iż zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w sposób oczywisty została naruszona wydaniem decyzji wznowieniowej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że organ wznawiając postępowanie naruszył zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w sytuacji, gdy wydając decyzję wznowieniową Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej organ nadzoru nie uchybił regułom procesowym, zaś w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny, zasadnie przyjął zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawem, a to poprzez zawarcie w nim dwóch wzajemnie wykluczających się poglądów, tj. z jednej strony uznaniu, iż obowiązkiem organu orzekającego w sprawie ustalenia lokalizacji drogi było merytoryczne badanie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przyjętej do opracowania materiałów graficznych, gdyż stanowiło to bowiem istotę prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast z drugiej zaś strony stwierdzeniu, że jednak dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie mogła być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej, co nie daje rękojmi, iż Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego organu powyższe naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi Z. N. przez Sąd I instancji i uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Pojęcie dowodu wynika z art. 75 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy natomiast rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa i wykładni prawa. Okoliczność faktyczna to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest konieczne łączne wystąpienie nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów. Ustawodawca posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" użył bowiem alternatywy, a nie koniunkcji. Wystarczy zatem, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne. Wznowienie postępowania powinno więc następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. ( por. B.Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 640; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99, Prok. i Pr. 2000/5/36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1982 r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982/2/83 ). Oznacza to, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji. Nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Rację ma strona skarżąca, że okoliczności, jakie powołała w piśmie z dnia 15 marca 2011r., są okolicznościami nowymi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i mogły stanowić przesłankę do wznowienia z urzędu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] LISTOPADA 2008 r. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania nie były nowe dowody, które pojawiły się w 2011r., ale nowe okoliczności, które istniały w dacie wydania powyższej decyzji, a nieznane wówczas organowi. O tych okolicznościach organ uzyskał informację w 2011r. i aby wykazać, że okoliczności te istniały w dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] LISTOPADA 2008 r., lecz organ dowiedział się o nich w 2011r. złożono stosowne dokumenty – dowody. Uzyskanie przez organ dokumentów świadczących o nieprawidłowym przyjęciu granic nieruchomości objętych mapami podziału nieruchomości, które stanowiły podstawę sporządzenia projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy wschodniej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) [...] - [...] [...] ([...]) na terenie miast [...] i gmin: [...], [...] - powiat [...] oraz na terenie Miasta [...] i gmin: [...], [...], [...] - powiat [...], województwo [...] – drodze dowodów powstałych po uprawomocnieniu się decyzji - należy uznać za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która mogła stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Przebieg granicy między działkami nie uległ zmianie, a jedynie organ w 2011r. uzyskał informacje, że mapy, na których oparł się wydając decyzję w 2008r., nie odzwierciedlały prawidłowego, rzeczywistego przebiegu granic. Powyższe znajduje potwierdzenie w załączniku do projektu podziału, Wykaz zmian danych ewidencyjnych, wpisanym – według pieczęci Starostwa Powiatowego w [...], Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (załącznik nr 2 do decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013r.) - do ewidencji w powiatowym ośrodku w dniu 11 lutego 2011r. Zauważyć należy, iż organ wznawiając postępowanie nie powołał się na nowe dowody, lecz na nowe okoliczności. W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo podkreślił, że nowe okoliczności przedstawiają stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania decyzji, lecz nie był wówczas znany organowi i to z przyczyn niezależnych od tego organu. Dodatkowo organ zaznaczył, że nowe okoliczności mają wpływ na zakres praw stron, gdyż wpływają na wysokość odszkodowania. Z uwagi na stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnieść należy, iż organy nie miały uprawnienia do kwestionowania map, którymi dysponowano w 2008r. Mapy te wpisane były do odpowiedniej ewidencji - zasób geodezyjny i kartograficzny ( art. 40 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 – aktualnie t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 725). Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej – obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2013r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do tego, aby zarzucić skutecznie organowi, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie dołożył należytej staranności w zakresie sprawdzenia granic działek i ich powierzchni. Ponadto podkreślić należy, iż Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać, że wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji musi być wadą ciężką, kwalifikowaną – jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Z powyższych względów uznać należy, iż organ, wydając decyzję z dnia [...] maja 2013r. po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie dopuścił się – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – rażącego naruszenia prawa. Organ w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie odmówił decyzją z dnia [...] listopada 2015r. stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia [...] maja 2013r. W tej sytuacji zgodna z prawem jest również decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2016r. Rację ma zatem strona skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zawiązku z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.