I SA/Bk 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2017 r. oddala skargę W dniu [...] maja 2017 r. D. W. (dalej jako: "Skarżący") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek., w którym ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) do powierzchni: ONW strefa nizinna II – 1,04 ha na rok 2017. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, w dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał decyzję, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 12 lipca 2018 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono oględziny działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnej kwalifikowanego obszaru (MKO). Z protokołu oględzin wynika, że powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej wynosi 0,94 ha. Dnia 16 sierpnia 2018 r. do Biura wpłynęło pismo zawierające zastrzeżenia w zakresie powierzchni MKO stwierdzonej podczas oględzin; do pisma dołączono mapę pomiaru upraw rolnych wg wskazań właściciela działki [...] wykonaną przez geodetę. W odpowiedzi na zastrzeżenia, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. poinformował, że pomiar działki został przeprowadzony prawidłowo, za pomocą urządzenia pomiarowego GSP i zgodnie z użytkowaniem w terenie. W dniu 4 września Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Wydziału GIS P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z prośbą o weryfikację i przekazanie informacji o wysokości powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla działki wskazanej działki. Z informacji zwrotnej wynika, że maksymalny kwalifikowany obszar dla działki referencyjnej nr [...] wynosi 0,9409 ha. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności. Organ stwierdził rozbieżność między pomiarem wykonanym przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu, a pomiarem wykonanym przez geodetę na zlecenie Skarżącego. Z analizy szkiców wynika, że pomiar wykonany został przez geodetę po granicy działki ewidencyjnej nr [...] (położoną między działką nr [...] i [...]). Szkic z pomiaru wykonanego przez inspektorów terenowych został sporządzony na ortofotomapie, z której wynika, że Skarżący nie użytkuje rolniczo działki nr [...] aż do granic sąsiednich działek geodezyjnych. Na ortofotomapie widoczne są wyraźne granice pomiędzy uprawą deklarowaną przez Skarżącego, a uprawami sąsiadów na sąsiednich działkach. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił Skarżącemu przyznania przedmiotowych płatności, a to ze względu na niespełnienie warunku o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia wyników oględzin działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie weryfikacji MKO w niniejszej sprawie. Na szkicu z pomiaru powierzchni tej działki inspektorzy nanieśli granice powierzchni poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunki zdjęć wykonanych na działkach. Z danych zawartych w protokole z oględzin działki referencyjnej nr [...] w zakresie weryfikacji powierzchni MKO wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi 0,94 ha. Sporządzona w trakcie przedmiotowej kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzenia kontroli i stanowi integralną część raportu z czynności kontrolnych. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), przez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem na niekorzyść Skarżącego, pomimo przedłożenia przez Skarżącego do akt postępowania pomiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę bezpośrednio w terenie oraz pominięcie przez inspektorów terenowych w czasie oględzin działki powierzchni objętej zgłoszonymi uprawami; - art. 81a § 1 k.p.a., przez przyjęcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie powierzchni działek rolnych, a także przyjęcie, że Skarżący prowadzi uprawy nie na całości działki (granica północna i południowa), gdy w rzeczywistości w czasie wizyty inspektorów terenowych w terenie wyraźnie widoczne były granice upraw kończące się na granicach działki bez żadnych przerw; - art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm., dalej jako: "ustawa PROW"), przez ustalenie w czasie weryfikacji wniosku powierzchni wymienionej we wniosku na podstawie komputerowego systemu informacji geograficznych, w tym obrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu tzw. systemu LPIS, który gwarantuje dokładność kartografii w skali 1:5000 oraz przeprowadzenia pomiaru geodezyjnego przez inspektorów terenowych w oparciu o ortofotomapę bez uwzględnienia wskazań w terenie, bezpośrednio na działce objętej pomiarem. W konsekwencji pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Po dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej Skarżącego, dającej podstawę do ubiegania się o płatność. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do § 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364) – dalej: "rozporządzenie ONW", płatność ONW, jest przyznawana do powierzchni działki rolnej "o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pomiar tych powierzchni dokonywany jest zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) - (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w myśl którego, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. W myśl art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn.. akt I GSK 799/18) państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są (art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011) do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Przeprowadzane z kolei kontrole administracyjne wniosków płatności ONW, mają na celu stwierdzenie czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. powierzchni maksymalnej (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza – PEG). Zgodnie ze stanowiskiem NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 721/18) organ nie ma obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. W sytuacji natomiast gdy dołączone przez stronę do skargi kserokopie fotografii nie pozwalały odnieść ich do konkretnych działek nie mogły, stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w systemie ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Prezentują one bowiem, jak trafnie przyjęto, najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie przytoczone poglądy NSA w pełni podziela, uznając, że mają one przełożenie na ocenę stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji uchylił ją do ponownego rozpatrzenia pod kątem ponownej weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb W., gmina W., powiat s., na którym położona jest działka rolna [...]. Organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Należy wskazać, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Organ dodatkowo zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Wydział ds. GIS z prośbą o weryfikację powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla przedmiotowej działki. W odpowiedzi wpłynęła informacja o powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru, potwierdzająca wcześniejsze ustalenia. Co więcej, organ przeprowadził oględziny działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni. Z załączonego do akt sprawy protokołu oględzin wynika, że powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej wynosi 0,94 ha. W czynności dowodowej uczestniczył pełnomocnik skarżącego, który wyraził zgodę na przeprowadzenie czynności dowodowej, odmówił zaś podpisania protokołu i przyjęcia protokołu z oględzin. Jak wynika z notatki służbowej spisanej w dniu [...] sierpnia 2018 r. zespół kontrolny przeprowadził kontrole zgodnie z obowiązującą procedurą i instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wskazał też jaki zestaw pomiarowy został wykorzystany do pomiaru i podtrzymał ustalenia wynikające z oględzin Powyższe wynika również z odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu. Działka ewidencyjna została zlokalizowana za pomocą urządzenia pomiarowego GPS i skontrolowana zgodnie z użytkowaniem w terenie. Zresztą organ ponownie zwrócił się w dniu [...] września 2018 r. o kolejne ponowne zweryfikowanie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla działki. Na co uzyskał odpowiedź w dniu 10 września o prawidłowości jej wyliczenia. W odniesieniu do złożonego przez stronę postępowania administracyjnego pomiaru wykonanego przez geodetę na zlecenie samej strony należy wskazać, że organ zasadnie zauważył, że z analizy szkiców z pomiaru wynika, że ten pomiar został wykonany po granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Szkic z pomiaru wykonanego przez inspektorów terenowych został sporządzony na ortofotomapie, z której wynika, że rolnik nie użytkuje rolniczo działki aż do granic sąsiednich działek geodezyjnych. Na samej ortofotomapie widoczne są w sposób wyraźny granice pomiędzy uprawą deklarowaną a uprawami sąsiadów. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że organ odwoławczy w sprawie oparł się ustalając stan faktyczny na: (1) wynikach kontroli administracyjnej oraz (2) wynikach kontroli na miejscu i zestawiając tak zgromadzony materiał dowodowy ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności na spornej działce w wielkości 0,94 ha. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin korelują z materiałem graficznym. Na szkicu z pomiaru działki, inspektorzy nanieśli granice powierzchni uprawy mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, uprawy mieszanki wieloletniej traw, uprawy ogródka domowego oraz miejsca i kierunki zdjęć wykonanych na działkach. Zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. Natomiast dołączona do akt sprawy mapa pomiaru upraw rolnych wykonana przez geodetę nie może zastąpić, czy też podważać podstawy ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ prawidłowo wywiódł, że pomiar powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności został dokonany w terenie w trakcie oględzin i w następstwie naniesiony na ortofotomapę. Również argumentacja organu w zakresie przedmiotu kontroli jest przekonująca. Tym przedmiotem było bowiem ustalenie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego dla deklarowanej do płatności działki, a nie ustalenie zasięgu upraw prowadzonych przez Skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi bezzasadne. Wątpliwości podnoszone w skardze przez Skarżącego nie zostały spisane w protokole z oględzin, który nie został podpisany przez pełnomocnika strony postępowania. Skarżący nie zakwestionował legalności pomiarów, czy też bezprawności przeprowadzonych czynności kontrolnych. Sąd pragnie podkreślić, że dopiero różnice pomiędzy kontrolą administracyjną a wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu dałyby podstawę do dalszego weryfikowania powierzchni. Skoro wyniki obu kontroli się pokrywały, tych wątpliwości w sprawie nie było. Również nie przekonują Sądu argumenty zawarte w skardze, związane z kwestionowaniem czynności kontrolnych z uwagi na brak upraw i fakt, że kontrola w terenie odbyła się w 2018 r. w odniesieniu do nieaktualnych map z 2016 lub 2017 r. Jeszcze raz należy podkreślić obie kontrole dały tożsame wyniki, a skoro tak, organ nie miał podstaw do dalszego ich weryfikowania. Reasumując, zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy PROW jak i art. 7a § 1 k.p.a., czy też art. 81a § 1 k.p.a. są bezzasadne a decyzje odpowiadają prawu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, dowody zebrane w sposób zupełny, a materiał dowodowy oceniony w sposób obiektywny. Z przytoczonych powyżej względów, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.