VII SA/Wa 2025/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Monika Kramek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi A Z na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze im ), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. [...] stwierdzającą – na wniosek A Z - nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...]) i umorzył postępowanie. Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a następnie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślił dalej, powołując się na orzecznictwo, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II, GSK 657/11, w tym samym duchu zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1525/11, także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 971/13). Organ winien zatem ustalić, czy podanie wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony, o której mowa w art. 28 k.p.a. Następnie wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Podkreślił, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202), który jako przepis szczególny do art. 28 k.p.a., ograniczający pojęcie strony do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Nadto wyjaśnił – powołując się na orzecznictwo – że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania, to jednak nie zmienia to ich przedmiotu, to jest pozwolenia na budowę. W obu trybach, krąg stron powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Fakt, iż podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest jednak wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługuje mu status strony. Podkreślił, że inwestycja objęta decyzją z [...] sierpnia 2015r., jak wynika z opisu technicznego do projektu zamiennego wskazuje, że "projektuje się wykonanie instalacji gazowej z rur PE-HD od projektowanego gazomierza usytuowanego przy istniejącym kurku głównym gazu wraz z reduktorem do kurka odcinającego 040 na zewnętrznej ścianie budynku i od kurka odcinającego do urządzeń gazowych w kotłowniach budynku" (zob. projekt budowlany, opis techniczny pkt 1.0). Organ podał, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., obejmuje zmianę decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Wskazał, że w świetle art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego winien zbadać, czy A Z przysługuje interes prawny w jej kwestionowaniu wyłącznie w zakresie zmiany. Zaznaczył, że wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2017 r., a swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki nr ew. [...] (KW nr [...]). Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w zakresie zmian wprowadzonych decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., nie obejmuje działki o nr ew. [...]. Inwestycja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w jej zabudowie, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie znaleziono innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Sama wnioskodawczyni nie wskazała również własnego interesu prawnego. Ne może być nim bowiem stwierdzenie uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony w wyniku złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. Ustalenie kręgu stron następuje bowiem zawsze w konkretnej sprawie. Fakt, iż wnioskodawczynię uznano za stronę po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], nie oznacza, że jest stroną w tej sprawie. W związku z faktem, że instalacje i urządzenia gazowe, których dotyczy decyzja z [...] grudnia 2017 r. nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej, to nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony. Należało zatem uchylić decyzję Wojewody oraz umorzyć postępowanie, jako wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną. Skargę na powyższą decyzję złożyła A Z zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik: - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, mimo braku przesłanek; - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. , art. 15 K.p.a. , oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania i w konsekwencji pozbawieniu skarżącej, która jest stroną, prawa do merytorycznego zbadania sprawy; - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 127 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności wniosła strona postępowania zakończonego wydaniem ww. pozwolenia na budowę; art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 28 i 3 ust. 20 Prawa budowlanego, albowiem wydanie decyzji umarzającej postępowanie organu I instancji, stoi w sprzeczności z ustaleniami Wojewody w zakresie obszaru oddziaływania obiektu i uznaniem skarżącej za stronę postępowania; jak i decyzji Starosty [...] nr [...], w której skarżąca została uznana za stronę, - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wbrew procesowemu charakterowi decyzji organu I instancji organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie w zakresie ustalonego przez organ I instancji, jak i decyzji nr [...], obszaru oddziaływania obiektu; - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wbrew procesowemu charakterowi decyzji rozstrzyga ona o statusie prawnym skarżącej uznanej zarówno przez organ I instancji, jak i w decyzji nr [...] za stronę b) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez pominięcie skarżącej, jako strony wbrew Wojewodzie oraz decyzji nr [...] , które bezspornie przyznały skarżącej przymiot strony w postępowaniu o wydanie ww. pozwolenia na budowę; - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ograniczenie obszaru oddziaływania obiektu wbrew ww. decyzjom jedynie do działek inwestora, Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazała, że w związku z wnioskiem skarżącej Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie ww. pozwolenia (decyzja [...] sierpnia 2016 r.). We wniosku o wznowienie skarżąca wywiodła, że inwestycja nie tylko graniczy z jej działką, ale i oddziałuje w sposób znaczący. Początkowo organ decyzją z [...] października 2016 r. odmówił uchylenia ww. decyzji wskazując, że A Z nie jest stroną. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż wnioskodawczyni posiada przymiot strony. Starosta [...][...] lutego 2017 r. wydał decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji z [...] sierpnia 2016 r., gdyż A Z nie brała udziału w postępowaniu, ale mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta [...][...] lipca 2017 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. i udzielił pozwolenia na budowę, zgodnie z załącznikiem. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta jest ostateczna. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. zmienił w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, ww. uchylonej i umorzonej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. przebieg instalacji i lokalizacji urządzeń gazowych. W postępowaniu tym AZ nie została uznana za stronę postępowania. W związku z czym wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017r. Starosta Krapkowicki decyzją z [...] lutego 2018 r. stwierdził wydanie decyzji z [...] grudnia 2017 r. z naruszeniem prawa, gdyż A Z nie brała w nim udziału. Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Następnie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] wydał ww. decyzję z [...] czerwca 2018 r. Skarżąca swój interes prawny wywiodła z faktu, iż jest właścicielką działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] i jak ustalono we wznowionym postępowaniu dotyczącym pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (uchylonej [...] września 2017 r.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Skoro skarżącej przysługiwało uczestnictwo w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na prawach strony, winna posiadać taki status posiadać również w postępowaniu w sprawie zmiany ww. pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że zmianę przebiegu instalacji gazowej i lokalizację urządzeń do budynku zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie działki A Z, przy jej granicy, w odległości ok. 1,5 m. Zważywszy, że wykonanie robót budowlanych będzie odbywało się przy granicy działki nr [...]powoduje to, że skarżąca ma interes prawny, w związku z bezpośrednim sąsiedztwem inwestycji. Jednak organ odwoławczy poczynił ustalenia odmienne. Bezpodstawnie zarzucił organowi I instancji, że uznając A Z za stronę postępowania nie wskazał przepisów ograniczających lub stanowiących uciążliwości w korzystaniu z jej nieruchomości. Organ pominął, że za stronę uznał skarżącą Starosta [...] , wydając w postępowaniu wznowieniowym decyzję z [...] lutego 2018 r. Po przytoczeniu art. 157 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 K.p.a. skarżąca stwierdziła, że tylko w przypadku gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniosłaby osoba niebędąca stroną postępowania organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji umarzającej postępowanie, a taka sytuacja nie miała miejsca. GINB nie miał zatem podstaw do stwierdzenia, że A Z nie jest stroną postępowania i umorzenia postępowania. Skarżąca dodała, że skutkiem umorzenia postępowania jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z [...] grudnia 2017 r. rażąco naruszającej prawo. W dalszej części skargi skarżąca kilkakrotnie podnosiła, że jest stroną postępowania posługując się powyższą argumentacją. Dodała, że decyzja nr [...] jest integralnie związana z decyzją pierwotną nr [...], gdzie oddziaływanie na działkę skarżącej udowodniono bezspornie. Wojewoda [...] w uchylonej decyzji wskazał, że zmianę przebiegu instalacji gazowej i lokalizację urządzeń do budynku mieszkalno-usługowego zaprojektowano przy granicy działki [...], to jest ok. 1,5 m. Zważywszy, iż wykonanie robót będzie odbywało się przy ww. granicy (a nie wykluczone, że wymagało będzie jej przekroczenia) powoduje to, że wnioskodawczyni posiada interes prawny. Zdaniem skarżącej, już sama ta okoliczność uzasadniała przyjęcie, że działka nr [...] jest objęta oddziaływaniem inwestycji, co potwierdza orzecznictwo, które obszernie przytoczyła. Zaznaczyła, że sprzeczne z kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie GINB. Organ odwoławczy dokonał oceny legitymacji skarżącej, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018r. uchylającą decyzję Wojewody [...]z [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą – na wniosek A Z - nieważność decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2017 r., nr [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] i umarzającą postępowanie. Organ II instancji uznał, że działka inwestycyjna nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja z [...] grudnia 2017r. Przystępując do kontroli zasadności stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na wstępie rozważań podkreślić trzeba, że obowiązkiem organu drugiej instancji po otrzymaniu odwołania jest w pierwszej kolejności ponowne dokonanie oceny - czy odwołujący, którym może być również wnioskodawca - posiada przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania. Z uwagi na to, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało zatem badać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W judykaturze podkreśla się przy tym, iż art. 28 ust. 2 Prawo budowlane znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15). Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie prowadzone w nadzwyczajnym trybie, ale nie zmienia to ich podstawowego przedmiotu, którym pozostaje pozwolenie na budowę. W art. 3 pkt 20 Prawo budowlane ustawodawca zdefiniował obszar oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle powyższych rozważań oraz niezakwestionowanych skutecznie w tej sprawie ustaleń organów, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i faktu tego nie zmienia również przyznanie jej statusu strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną z [...] grudnia 2017 r. Kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy działka skarżącej leży, bądź nie leży w obszarze oddziaływania miał bowiem zakres inwestycji zatwierdzonej decyzją z [...] grudnia 2017r., która dotyczyła wyłącznie przebiegu instalacji i lokalizacji urządzeń gazowych zatwierdzonej w pierwotnej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę opisanego budynku mieszkalno-usługowego. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że kwestie przymiotu strony skarżącej winien rozważać wyłącznie w zakresie dokonanej zmiany. W decyzji zmieniającej wskazano, że instalacja gazowa z rur PE-HD ma przebiegać od projektowanego gazomierza usytuowanego przy kurku głównym gazu wraz z reduktorem do kurka odcinającego na wewnętrznej ścianie budynku i od kurka odcinającego do urządzeń gazowych w kotłowniach budynku. Jak wynika z dokumentacji zatwierdzonej decyzją z [...] grudnia 2017r. zmiana przebiegu instalacji gazowej i lokalizacji urządzeń ma być położona na działce inwestycyjnej ok 1,5 m od granicy działki nr [...]. Takie usytuowanie instalacji i rządzeń nie powoduje zatem ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu działki skarżącej. Dodać również trzeba, że zarówno rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j. z 2015.09.18), jak i rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640 z 2013.06.04) wymogów dotyczących zachowania odległości od granic działek sąsiednich, czy budynków na tych działkach nie przewidują. Natomiast podnoszone w skardze kwestie związane z ewentualnym wykonywaniem robót przy granicy, czy nawet wejściem na działkę skarżącej świadczą jedynie o interesie faktycznym, który nie stanowi podstawy do przyznania statusu strony. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł przejść do merytorycznego badania decyzji pod kątem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a, jak tego domagała się skarżąca - skoro wniosek złożył podmiot nie posiadający przymiotu strony. W omawianej sytuacji prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zuchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie, wszczęte wnioskiem skarżącej. Badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się bowiem na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ II instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Z podanych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia wymienionych przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.