III SA/Po 971/13

Dnia 19 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Tomasz Świstak (spr) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia w sprawie odmowy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdami I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Starosta Ostrzeszowski postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: "u.p.e.a.") w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237, dalej: "rozporządzenie w sprawie u.p.e.a."), po rozpatrzeniu wniosku w sprawie przyznania należności z tytułu wykonywania dozoru nad pojazdami, odmówił przyznania wnioskowanych należności. Po wniesieniu przez wnioskodawcę zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdziło wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. W wyniku złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., a także uchyliło postanowienie Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] września 2012 r. w sprawie odmowy przyznania należności za wykonywanie dozoru nad pojazdami oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe postanowienie organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz uargumentował rozstrzygnięcie odnośnie uwzględnienia skargi na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Następnie odnosząc się do meritum sprawy organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, w którym stwierdzono, że art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., dalej: "P.r.d."), w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bezpośrednim skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stało się to, że przepisy na mocy których urzędy skarbowe orzekały w sprawie odebrania prawa własności pojazdów z dniem 11 czerwca 2009 r. utraciły moc. Od tej daty nie było już podstawy prawnej do prowadzenia postępowania przez organy skarbowe, a w szczególności podstaw do prowadzenia postępowania likwidacyjnego i następującego po nim postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zwrotu kosztów dozoru nad usuniętym pojazdem. Taki stan trwał do dnia 4 września 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 1018), którą znowelizowany został art. 130a, w tym ust. 10, i wprowadzono nowe unormowania w ust. 10a-10l. W przepisach przejściowych tej ustawy uregulowano zasady postępowania i orzekania o kosztach. Następnie organ zwrócił uwagę na art. 13 powyższej ustawy, który stanowi o ponoszeniu kosztów przechowywania pojazdów przez Skarb Państwa. Ponadto organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdził że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 P.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 50, poz. 449). Kolegium odesłało również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 27/11, w którym stwierdzono, że w sprawie zapłaty za parkowanie pojazdu rozwiązania należy poszukiwać w przepisach przejściowych ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie z dniem 4 września 2010 r. Organ wskazał nadto, że przedmiotowe zagadnienie winno być rozstrzygnięte decyzją. Starosta Ostrzeszowski, powołując się na art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.") i wskazując, iż w niniejszym postępowaniu działa jak organ egzekucyjny, wniósł o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., poprzez wskazanie: 1) jaki organ powinien reprezentować Skarb Państwa w dalszym toku postępowania, 2) jaka powinna być podstawa prawna rozstrzygnięcia w formie decyzji, skoro art. 102 § 4 u.p.e.a. wskazuje na formę postanowienia. Uzasadniając powyższy wniosek Starosta Ostrzeszowski podniósł, że organ odwoławczy wskazał, że to Skarb Państwa powinien ponosić finansowe następstwa działań związanych z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ zadanie to ma charakter publicznoprawny, należy do zadań państwa i to jego organy decydują o podjęciu właściwych działań, a jednocześnie Kolegium nie wskazało jaki konkretnie organ państwa, w okolicznościach niniejszej sprawy, winien tę odpowiedzialność ponieść i występować w dalszym toku postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe zagadnienie, to jest orzeczenie o zwrocie wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenie za dozór, winno zostać rozstrzygnięte w formie decyzji. Nie podał jednak jaki konkretnie przepis prawa byłby podstawą do wydania rozstrzygnięcia w tej właśnie formie. Zgodnie z art. 102 § 4 u.p.e.a. rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia winno nastąpić w formie postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 113 § 2 K.p.a., odmówiło wyjaśnienia wątpliwości co do treści własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10 i wskazało, że zakres instytucji wyjaśnienia treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 K.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji. Nadto organ II instancji podniósł, że samorządowe kolegia odwoławcze nie mają uprawnień do stosowania wykładni przepisów prawa, lecz - zgodnie z ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych - są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. posiada sentencję jasną i zrozumiałą, a w pkt 3 organ odwoławczy orzeka o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ podejmuje rozstrzygnięcie w ramach swoich uprawnień. Wskazania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu postanowienia nie mają charakteru wiążącego. Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Starosta Ostrzeszowski wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. oraz dokonanie wyjaśnień postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. poprzez wskazanie, jaki organ powinien reprezentować Skarb Państwa w dalszym toku postępowania oraz, jaka winna być podstawa prawna rozstrzygnięcia w formie decyzji. Motywując wniesiony środek zaskarżenia Starosta Ostrzeszowski podniósł, że stanowisko Kolegium oraz jego argumentacja nie są uzasadnione treścią przepisów prawa, czy poglądami sądów administracyjnych oraz doktryny. Wskazał na poglądy wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1035/08, a także w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa A. Wróbla. Następnie organ podniósł, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. budzą wątpliwości, bowiem jasna sentencja postanowienia nakłada na organ I instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami prawa, w interpretacji dokonanej przez organ II instancji. Z treści art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrywaniu. Ponieważ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. Kolegium wskazało, że w sprawie powinien występować Skarb Państwa i że rozstrzygnięcie powinno nastąpić w formie decyzji, a poglądy te w żaden sposób nie zostały uzasadnione, dlatego organ I instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do treści tegoż postanowienia. Ich rozstrzygnięcie ma niezwykle istotne znaczenie dla prawidłowości prowadzenia sprawy po przekazaniu przez organ II instancji. Wątpliwości tych nie może wyjaśnić nikt inny niż sam organ wydający rozstrzygnięcie. Starosta Ostrzeszowski wskazał nadto na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 603/09, w Warszawie z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 183/10 oraz we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 525/08. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2013 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji powtórzył uprzednio przedstawioną argumentację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie prawem przewidzianym, wywiódł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Starosta Ostrzeszowski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2013 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Starosta zarzucił naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sentencja postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. nie budzi wątpliwości, jest jasna i zrozumiała. Jednocześnie w tym postanowieniu, w jego uzasadnieniu, organ II instancji, w oparciu o treść art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oprócz wskazania, że "Przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania", organ II instancji udzielił także dwóch innych wskazówek. Po pierwsze, że "Skarb Państwa powinien ponosić finansowe następstwa tych działań" – to jest działań związanych z usuwaniem pojazdów. Po drugie, że rozstrzygnięcie co do należności za dozór nad pojazdami powinno nastąpić w formie decyzji. Właśnie te wskazówki budziły i budzą wątpliwości skarżącego, który w trosce o prawidłowość ponownie prowadzonego postępowania, zwrócił się do organu II instancji o wyjaśnienie: jaki organ powinien reprezentować Skarb Państwa w dalszym toku postępowania oraz, jaka jest podstawa prawna orzekania w formie decyzji, skoro art. 102 § 4 u.p.e.a. wskazuje na formę postanowienia. Interpretacja art. 113 § 2 K.p.a. dokonana przez organ II instancji nie znajduje potwierdzenia w stanowisku doktryny, czy orzecznictwa, a przytoczone przez Kolegium orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10 nie potwierdza jego stanowiska. Pomijając już sentencję wyroku: "niedopuszczalne jest by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ uczynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa. Wyznaczone przepisem art. 113 §2 K.p.a. pole działania organu, ograniczone jest wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa", to zacytowane przez Kolegium zdanie z uzasadnienia wyroku: "...zakres instytucji wyjaśnienia treści decyzji na gruncie przytoczonego wyżej przepisu ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji...", ma ciąg dalszy o treści "... odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia". Potwierdza więc ono stanowisko skarżącego, że wyjaśnieniu podlega nie tylko sentencja orzeczenia. Skarżący uzasadniając powyższe zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także na zacytowany tam pogląd komentatora. Starosta zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie do organu dlatego, że organ odwoławczy udzielił mu niepełnych bądź niezrozumiałych wskazówek, co do dalszego toku postępowania, a zgodnie z nimi skarżący powinien postępować by ponownie prowadzone postępowania administracyjne odpowiadało wszelkim wymogom przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 27 czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] marca 2013 r., którym Kolegium odmówiło wyjaśnienia wątpliwości, co do treści postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2012 r. Ostatnio wspomnianym postanowieniem - z dnia [...] grudnia 2012 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło postanowienie własne z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, a także uchyliło postanowienie skarżącego z dnia [...] września 2012 r. w sprawie odmowy przyznania należności za wykonywanie dozoru nad pojazdami oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżone postanowienie, oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., zostało podjęte na podstawie art. 113 § 2 w zw. art. 126 K.p.a. Postanowienia te zostały wydane z naruszeniem art. 113 § 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania prawne w tejże sprawie należy poprzedzić przywołaniem treści regulacji art. 113 § 2 K.p.a., a także art. 126 K.p.a. Zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Regulacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie także względem postanowień. Zgodnie bowiem z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 tej ustawy, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przywołanych powyżej regulacji, po ich zestawieniu, wynika zatem, że organ – który wydał postanowienie – wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści tegoż postanowienia. Na postanowienie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości służy zażalenie, o czym przesądza już przepis art. 113 § 3 K.p.a. Mając na względzie cel instytucji prawnej przewidzianej w art. 113 § 2 K.p.a. należy zauważyć, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści postanowienia (decyzji), w szczególności wówczas, gdy jest ono niejednoznaczne lub na tyle zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. B. Adamiak, Raktyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis z 1988 r., nr 153, s. 13, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, w Warszawie z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex, nr 30804 oraz 156394). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia (decyzji) nie polega przy tym na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu jak organ wydający postanowienie (decyzję) rozumiał jego sens. Dokonując wyjaśnienia treści postanowienia (decyzji), organ administracji nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może on doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy ani też do jego uzupełnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01, Lex nr 137799). Jak wynika bezpośrednio z treści przywołanego przepisu art. 113 § 2 K.p.a. wyznacza on podmioty, którym ustawodawca przyznał legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości. Podmiotami tymi są organ egzekucyjny oraz strona. Złożenie wniosku przez któryś z tych podmiotów aktualizuje po stronie organu, który wydał postanowienie (decyzję), obowiązek wyjaśnienia - w drodze postanowienia - wątpliwości co do treści tegoż postanowienia (decyzji). Natomiast w sytuacji, w której z wnioskiem takim wystąpi podmiot, któremu w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy nie przysługuje przymiot organu egzekucyjnego bądź strony, organ - do którego ów wniosek został złożony - winien w drodze postanowienia odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości (art. 61a § 1 K.p.a.) albo, jeżeli okoliczność braku legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy wyszła na jaw dopiero po wszczęciu postępowania, winien w drodze postanowienia umorzyć to postępowanie (105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a.). Z tą ostatnią sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy. Nie sposób bowiem przyjąć aby Starosta Ostrzeszowski w sprawie przyznania należności z tytułu wykonywania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi w trybie art. 130a P.r.d. był podmiotem wskazanym w przepisie art. 113 § 2 K.p.a., jako czynnie legitymowany do złożenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia (decyzji). Starosta Ostrzeszowski w sprawie tej działa bowiem w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego tę sprawę co do istoty, przez co nie jest on uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości jakichkolwiek zapadłych w granicach tejże sprawy rozstrzygnięć (nie przysługuje mu legitymacja czynna na gruncie art. 113 § 2 K.p.a.). O ile okoliczność, że Starosta Ostrzeszowski nie posiada przymiotu strony postępowania, w którym orzeka co do istoty jako organ I instancji, nie budzi wątpliwości, o tyle wyjaśnienia wymaga zagadnienie nieprzysługiwania mu przymiotu organu egzekucyjnego w rozumieniu art. 113 § 2 K.p.a. Rozważenie tej kwestii jest tym bardziej istotne, że sam Starosta Ostrzeszowski, co wynika z wniosku z dnia 21 lutego 2013 r., z faktu bycia organem egzekucyjnym wywodzi legitymację czynną do złożenia przedmiotowego wniosku. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "organ egzekucyjny" (por. art. 5 § 2 K.p.a.). W celu określenia znaczenia tego pojęcia zasadnym zatem staje się sięgnięcie do ustawy kompleksowo regulującej problematykę postępowania egzekucyjnego w administracji, a więc do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ostatnio przywołana ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków - o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym - o których mowa w art. 2 tejże ustawy, oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania powyższych obowiązków (por. art. 1 u.p.e.a.). Stosownie do regulacji zawartej w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. przez "organ egzekucyjny" rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Organem egzekucyjnym jest zatem organ właściwy do wszczęcia i prowadzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego, czyli przymusowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (por. Komentarz do art.1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Lex/el. 2010). W tym miejscu warto zauważyć, że jednym z przewidzianych przez ustawodawcę tytułów egzekucyjnych, który konsekwentnie może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (por. art. 26 u.p.e.a.), jest postanowienie właściwego organu. Wniosek taki wynika z art. 3 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Przepis ten obejmuje sytuacje, w których postanowienie, o którym mowa chociażby w art. 123 § 2 K.p.a. (por. między innymi art. 88 § 1 K.p.a.), określa jeden z obowiązków - z zakresu art. 2 u.p.e.a. (odnośnie przywołanego przykładu zob. art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) - podlegający przymusowemu wykonaniu w ramach postępowania egzekucyjnego. W literaturze przedmiotu, w odniesieniu do kompetencji przysługującej organowi egzekucyjnemu na gruncie art. 113 § 2 K.p.a., zauważa się, że jeżeli treść decyzji (postanowienia) nie jest dostatecznie jasna dla organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego wykonania decyzji (postanowienia), może on zwrócić się do organu administracji, który tę decyzję (postanowienie) wydał, z żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia; por. Rozdział IV "Podmiot doręczeń" pkt 6.3. Organ egzekucyjny żądający wyjaśnień co do treści decyzji [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Lex/el.). Pogląd ten został rozwinięty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 562/11 (dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"), tryb wyjaśnienia wątpliwości z art. 113 § 2 K.p.a. dostępny jest organowi egzekucyjnemu jedynie w konkretnej sytuacji prawnej, w stosunku do zapadłej w postępowaniu administracyjnym decyzji, z której wynika określony obowiązek dla organu egzekucyjnego i istotne jest prawidłowe określenie egzekwowanego obowiązku tak, by w wydanym tytule wykonawczym był on zgodny z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Powstanie bowiem rozbieżności pomiędzy treścią tytułu wykonawczego w części dotyczącej określenia obowiązku poddanego egzekucji a treścią decyzji nakładającej taki obowiązek, rodzi konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). W takiej właśnie sytuacji nieodzowna i niezbędna staje się dla organu będącego organem egzekucyjnym możliwość dokonania - w powołanym trybie - wykładni decyzji administracyjnej. Wątpliwości co do treści decyzji, o których mowa w art. 113 § 2 K.p.a., muszą się w tym przypadku wiązać ze stosowaniem środków egzekucyjnych przez organ egzekucyjny. Wniosek złożony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ egzekucyjny mógłby zatem złożyć jedynie w przypadku wątpliwości co do treści decyzji, z której dla tego organu mogą być wywiedzione obowiązki w postępowaniu egzekucyjnym. Uwagi te należy odpowiednio odnieść do postanowienia. Na gruncie kontrolowanej sprawy wątpliwości nie budzi okoliczność, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r. nie stanowi postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 1 u.p.e.a., bowiem nie wynika z niego żaden z obowiązków, które zostały sprecyzowane w art. 2 u.p.e.a. Postanowienie to nie kształtuje żadnego obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 2 § 1 pkt 10-12 u.p.e.a.) ani tym bardziej o charakterze pieniężnym (art. 2 § 1 pkt 1-9), który podlegałby przymusowemu wykonaniu w trybie przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analizowane postanowienie zostało - z procesowego punktu widzenia - podjęte w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a. w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Kolegium - uwzględniając w ramach autokontroli skargę skierowaną do tut. Sądu na postanowienie własne z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu - uchyliło to postanowienie. Jednocześnie orzekając w sposób ostateczny, w charakterze organu II instancji, w sprawie administracyjnej objętej tym zażaleniem - a więc w sprawie przyznania należności z tytułu wykonywania dozoru nad pojazdami zatrzymanymi w trybie art. 130a P.r.d. - Kolegium podjęło rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym uchylając postanowienie Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] września 2012 r. i przekazując mu tę sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tak sformułowane rozstrzygnięcie organu II instancji, abstrahując w tym miejscu od jego oceny prawnej - jako że postanowienie to nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu (na marginesie Sąd pragnie jedynie zauważyć, że Kolegium wbrew brzmieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. nie przekazało rzeczonej skargi do tut. Sądu), stanowi typowe rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które w odróżnieniu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc rozstrzygnięcia co do jej istoty, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Rozstrzygnięcie to stanowi przeszkodę dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego przez wcześniej wydane rozstrzygnięcie organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania takiego rozstrzygnięcia jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem ani przedłużeniem postępowania odwoławczego. Po uchyleniu decyzji (postanowienia - art. 144 K.p.a.) przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, dostępny w CBOSA). W razie gdyby organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie załatwił jej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, bądź ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub przewlekle prowadził postępowanie, stronie tegoż postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). Natomiast Starosta Ostrzeszowski w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego zapadło postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r., co do którego Starosta żąda wyjaśnienia wątpliwości, pełni funkcję organu I instancji, który na skutek uchylenia wydanego przez siebie pierwotnie postanowienia z dnia [...] września 2012 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium, zobowiązany jest do ponownego zbadania oraz załatwienia sprawy przyznania na rzecz wnioskodawcy należności z tytułu wykonywania dozoru nad pojazdami zatrzymanymi w trybie art. 130a P.r.d. Na obecnym etapie postępowania, nie badając w tym miejscu problematyki ewentualnego przymusowego wykonania wydanego w przyszłości rozstrzygnięcia merytorycznego, jest on zatem organem orzekającym w sprawie, do którego obowiązków należy ukształtowanie stosunku materialnoprawnego w przedmiocie należności pieniężnych z tytułu wykonywania dozoru nad pojazdami, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie. Nie pełni on w ramach toczącego się obecnie postępowania administracyjnego funkcji organu egzekucyjnego, który uprawniony byłby do stosowania jakiegokolwiek określonego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środka służącego doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, bądź do zabezpieczania wykonania takiego obowiązku. Wystarczy stwierdzić, że obowiązkiem Starosty Ostrzeszowskiego nie jest doprowadzenie do przymusowego wykonania jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., co stanowi niezbędną przesłankę dla ewentualnych dalszych rozważań na temat możliwości żądania przez Starostę wyjaśnienia wątpliwości związanych z treścią tegoż postanowienia. Niespełnienie tej przesłanki na gruncie kontrolowanej sprawy, czyni dalsze rozważania, zwłaszcza te dotyczące charakteru zasygnalizowanych przez Starostę wątpliwości, bezprzedmiotowymi. Sąd może jedynie domyślać się, bowiem nie zostało to wyartykułowane przez skarżącego, iż swój charakter – jako organu egzekucyjnego – Starosta na gruncie kontrolowanej sprawy wywodzi z podjęcia postanowienia z dnia [...] września 2012 r. w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. Stanowisko takie, abstrahując od tego że postanowienie z dnia [...] września 2012 r. zostało uchylone ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r., a także nie dokonując oceny prawnej zastosowania przez organ I instancji przywołanej regulacji, na gruncie już zaprezentowanych uwag należy uznać za chybione. Dla rozpoznania całokształtu kontrolowanej sprawy oraz usunięcia w tym względzie wszelkich wątpliwości wypada zauważyć, że chociaż przepis 102 § 2 u.p.e.a., jak i pozostałe jednostki redakcyjne art. 102 u.p.e.a., wskazuje bezpośrednio na "organ egzekucyjny", nie umknęło uwadze Sądu, że jego zastosowanie w tejże sprawie nastąpiło w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tą ostatnią regulacją przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. ("Egzekucja z ruchomości" – przyp. Sądu) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które między innymi stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu cywilnym. Już z tej regulacji wynika zatem, że rozciąga ona zastosowanie wyłącznie niektórych przepisów u.p.e.a. – zawartych w dziale II rozdziale 6 tejże ustawy – do rzeczy ruchomych w określonej sytuacji prawnej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie u.p.e.a. do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. Zaś regulacja § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b tegoż rozporządzenia stanowi, że przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W tym zakresie starosta zwany jest "organem likwidacyjnym". Warto również wskazać, że ilekroć w rozporządzeniu w sprawie u.p.e.a. mowa jest o likwidacji ruchomości, rozumie się przez to czynności związane ze sprzedażą, nieodpłatnym przekazaniem lub zniszczeniem ruchomości (§ 2 tegoż rozporządzenia). Mając na względzie powyższej przywołane regulacje należy uznać, że Starosta Ostrzeszowski na gruncie sprawy objętej postanowieniem Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest organem egzekucyjnym, lecz co najwyżej organem likwidacyjnym, do którego jedynie odpowiednio znajdują zastosowanie przepisy dotyczące organu egzekucyjnego, w tym art. 102 u.p.e.a. Toczące się natomiast przed nim postępowanie nie stanowi postępowania egzekucyjnego, lecz postępowanie administracyjne w sprawie określenia wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a P.r.d., do którego wyłącznie odpowiednio mogą znaleźć zastosowanie regulacje art. 102 u.p.e.a. Rozważenie przyznania staroście przymiotu organu egzekucyjnego byłoby zasadne na gruncie art. 130a ust. 10f P.r.d., w obecnie obowiązującym brzmieniu, w zakresie wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu. Jednakże, jak słusznie zauważa się w doktrynie, czynności związane z przechowywaniem, oszacowaniem oraz sprzedażą takiego pojazdu nie są wykonywaniem orzeczenia o przepadku, lecz czynnościami, które mogą nastąpić już po jego wykonaniu (zob. Komentarz do art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Lex/el. 2010). Reasumując tę część rozważań należy zatem stwierdzić, że Starosta Ostrzeszowski nie był podmiotem uprawnionym na gruncie art. 113 § 2 K.p.a. do skutecznego wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. Staroście Ostrzeszowskiemu w postępowaniu w ramach którego postanowienie to zapadło nie przysługuje bowiem przymiot ani strony tegoż postępowania, ani organu egzekucyjnego. Jest on natomiast organem orzekającym w sprawie. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu nieprawidłowo odmówiło Staroście Ostrzeszowskiemu wyjaśnienia wątpliwości co do treści tegoż postanowienia, bowiem na gruncie obecnie obowiązującego porządku prawnego, w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie wątpliwości co do treści postanowienia na wniosek nieuprawnionego podmiotu, Kolegium winno umorzyć to postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., jako że rozpoznanie takiego wniosku jest bezprzedmiotowe. Za koniecznością umorzenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia (decyzji) przemawia brzmienie art. 126 K.p.a., jakie zostało nadane temu przepisowi na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.; ustawa ta weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r.). Przepis ten przewiduje (w odróżnieniu od jego brzmienia sprzed rzeczonej nowelizacji), iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 K.p.a., a więc regulacje dotyczące umorzenia postępowania administracyjnego. Weryfikacji wymaga zatem pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 126 K.p.a. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym wobec treści tego przepisu organ nie był uprawniony do wydania incydentalnego postanowienia o umorzeniu postępowania, gdyż art. 105 K.p.a. nie miał odpowiedniego zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1520/06, dostępny w CBOSA). Bezprzedmiotowość wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia w obecnie obowiązującym porządku prawnym wiąże się z koniecznością wydania przez organ, do którego ów wniosek został złożony, postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie rozpoznania tego rodzaju wniosku. Za takim poglądem przemawia także to, że postanowienie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości, przewidziane w art. 113 § 2 K.p.a., nie stanowi stricte postanowienia wydawanego w toku postępowania, dotyczącego kwestii wynikłej w tym postępowaniu, lecz może zostać podjęte także po zakończeniu postępowania administracyjnego sensu stricte, w ramach którego zapadło postanowienie (decyzja), których treść budzi wątpliwości. Z tą ostatnią sytuacją będziemy mieli do czynienia zwłaszcza, gdy o wyjaśnienie takich wątpliwości występuje organ egzekucyjny. Podjęcie tego rodzaju postanowienia wymaga zatem przeprowadzenia odrębnego postępowania mającego za przedmiot rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia (decyzji). Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję (w tym przypadku postanowienie – przyp. Sądu) o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania jest sytuacja, w której podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosi inicjatywę w tym względzie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1525/11, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia (art. 152 P.p.s.a.), co Sąd uczynił w punkcie III sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu winno uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.