II OSK 1529/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 147/10 w sprawie ze skargi T. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 marca 2010r. oddalił skargę T. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Do Urzędu Gminy w Grudziądzu wpłynęło w dniu 29 maja 2006 r. pismo W. S.- właściciela działki nr [...] położonej w Małym Rudniku zawiadamiające o gromadzeniu na działkach nr [...], [...], [...] gruntu w znacznym stopniu zanieczyszczonego starą gumą, ołowiem, olejem, szkłem itp. śmieciami, które to zanieczyszczenia podczas opadów spływają wraz z ziemią na jego działkę. Wójt Gminy w Grudziądzu po przeprowadzonym postępowaniu, w tym dokonaniu oględzin, powołując się na art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] nakazał T. W. – właścicielowi działek nr [...], [...] i [...] wywiezienie odpadów i przeniesienie ich do miejsca składowania w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz wezwał go do powiadomienia Urzędu Gminy o wykonaniu decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w następstwie pisma W. S. informującego o nielegalnym gromadzeniu i rozsypywaniu gruntu na przyległych do jego nieruchomości działkach oraz iż nawieziony grunt zawiera: starą gumę, ołowie, oleje, szkło itp. śmieci, gmina przyjęła do rozpatrzenia z urzędu zarzut gromadzenia odpadów, bowiem jest to w kompetencji wójta. Pozostałe zaś zgłoszone sprawy podlegają rozpatrzeniu na drodze cywilnej przez sądy powszechne, a część zarzutów dotyczących inwestycji winna być rozpatrzona przez organ budowlany Starostwa Powiatowego w Grudziądzu. W dalszej części uzasadnienia podano, że z zebranych materiałów dowodowych (protokołu oględzin terenu i zdjęć) wynika, iż na nieruchomości T. W., zostały składowane odpady oraz, że dla Grudziądza i okolic miejscem składowania odpadów jest wysypisko śmieci w Zakurzewie, przy czym gmina nie ogranicza właściciela nieruchomości w zakresie wyboru miejsca wywiezienia odpadów i sposobu ich usunięcia. Pismem z dnia 11 października 2006 r. Wójt Gminy Grudziądz zwrócił się do T. W. o poinformowanie o sposobie wykonania powyższej decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt administracyjnych dalsze czynności w sprawie, w tym oględziny terenu działek [...], [...] i [...], miały na celu sprawdzenie czy nałożony decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. obowiązek został zrealizowany. Po otrzymaniu wyników badania jakości próbek gruntu pobranych z wymienionych działek (nie stwierdzono zanieczyszczenia metalami ciężkimi i substancjami ropopochodnymi) Wójt Gminy w piśmie z dnia 20 lipca 2007 r. skierowanym do T. i W. S.ów stwierdził wykonanie przez T. W. przedmiotowej decyzji, uznając sprawę za zakończoną. Powyższe stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia 8 listopada 2007 r. wskazując m.in., że w decyzji z [...] sierpnia 2006 r. nie stwierdzono, jakiego rodzaju odpady zostały nawiezione, a twierdzenie, że jest to stara guma, ołów, olej, szkło wypłynęło od T. i W. S. W dniu 27 stycznia 2009 r. T. i W. S. wystąpili do Wójta Gminy Grudziądz o wydanie na podstawie art. 113 § 2 kpa postanowienia wskazującego wyraźnie, co było przedmiotem wydanej w dniu [...] sierpnia 2006 r. przez niego decyzji nr 1/2006. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy Grudziądz wyjaśnił, że pod pojęciem odpadu określonego w decyzji nr [...] na podstawie zebranego do tej decyzji materiału należało uznać: konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach typu PET, gumę. Powołał się jednocześnie na taki zakres wykonania decyzji uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzającym bezzasadność zażalenia stron na jego bezczynność. W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy Grudziądz do SKO w Toruniu T. i W. S. wnieśli o jego unieważnienie i wskazanie organowi I instancji na dokonanie jednoznacznej interpretacji obowiązujących w sprawie przepisów. Według stron, z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o odpadach wynika, że decyzja dotyczyła wszystkiego, co zostało nawiezione na działki nr [...], [...] i [...], w tym także mas ziemnych z zawartymi w nich śmieciami i zanieczyszczeniami. Taką też definicję odpadów (obejmujące masy ziemi) potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13 czerwca 2006 r., a Starosta Powiatu Grudziądzkiego w piśmie z dnia 6 września 2007 r., po zapoznaniu się z ich korespondencją również stwierdził, że podnoszone przez nich kwestie zostały rozstrzygnięte wspomnianą decyzją. W ocenie żalących się decyzja nr [...] nie została wykonana, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach jej przepisy stosuje się do postępowania z masami ziemnymi z wyłączeniami określonymi jedynie w art. 2 ust. 2 pkt 1, a odpady w postaci zanieczyszczonych mas ziemi zalegają na sąsiednich działkach nadal. Jeśli natomiast decyzja czegoś nie obejmowała, to winno być w niej określone, a wówczas by się od niej odwołali. Żalący się podnieśli, że gdyby postępowanie administracyjne było do końca prowadzone prawidłowo, to na okoliczność wykonania decyzji winny się odbyć z ich udziałem oględziny połączone, że sporządzeniem odpowiedniego protokołu. Dowodem wykonania decyzji nie mogą być oświadczenia stron oraz prywatne dokumenty - przelewy dokonane na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Miejskich w Grudziądzu. Wskazali również, że niezależnie od mas ziemi nawiezionych wcześniej - wiosną 2006 r., ziemia była dowożona także w późniejszym okresie – do 2009 r. włącznie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że wyjaśnienie treści decyzji należące do wyłącznej kompetencji organu I instancji ma służyć tylko wyjaśnieniu, jak rozumiał on własną decyzję – wyjaśnieniu decyzji w zakresie w jakim została wydana. Wykładnia dokonana na podstawie art. 113 § 2 kpa nie może natomiast prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani do uzupełnienia rozstrzygnięcia oraz nie może być oparta na nowych dowodach, czy ustaleniach. Jak wskazał organ II instancji, z akt sprawy wynika, że w trakcie wizji przeprowadzonej przed wydaniem decyzji ustalono, iż na terenie sąsiednich działek w zgromadzonych zwałach ziemi są butelki, folia, szkło, tłuszcz, guma itp. Jakkolwiek zobowiązując w decyzji T. W. do usunięcia odpadów organ I instancji nie sprecyzował, co rozumie pod pojęciem odpadów, to wobec powyższego zaskarżone postanowienie uznać należy za zgodne z prawem skoro w postanowieniu tym prawidłowo wskazał, że odpadami zgromadzonymi na działkach nr [...], [...] i [...] są zanieczyszczenia ziemi stwierdzone w trakcie wizji. T. i W. S. w skardze do WSA w Bydgoszczy na powyższe postanowienie SKO w Toruniu wnieśli o stwierdzenie jego nieważności jako rażąco naruszające prawo. Zarzucili postanowieniu SKO nieprawidłową interpretację treści decyzji Wójta Gminy w Grudziądzu z dnia [...] sierpnia 2006 r., brak w nim uzasadnienia faktycznego oraz nie odniesienie się do argumentów zawartych w zażaleniu. Uzasadniając skargę wyżej wymienieni zasadniczo powtórzyli zarzuty i argumentację zamieszczone wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko SKO, że postanowienie Wójta Gminy w Grudziądzu jest zgodne z prawem, gdyż w decyzji nie zostało sprecyzowane, że chodzi o odpady wyszczególnione w jego postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., czyli konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach typu PET, gumę. O tym, że w całym postępowaniu administracyjnymi za odpady było uznawane wszystko, co zostało nawiezione – masy ziemi z zawartymi w nich zanieczyszczeniami oraz, że decyzja dotyczy przede wszystkim nawiezionych mas ziemi świadczą treści ich pisma z dnia 27 maja 2006 r., protokół oględzin z dnia 5 lipca 2006 r., zlecone pomiary geodezyjne, dokumentacja fotograficzna i treść uzasadnienia decyzji. Skarżący wskazali, że nawiezione masy ziemi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grudziądzu oraz Starosta Powiatu Grudziądzkiego w korespondencji z nimi zakwalifikowali jako odpady i pozostaje to w zgodzie z ustawą o odpadach. SKO natomiast nie odniosło się do przepisów tej ustawy i wskazanych przez nich faktów, iż w niniejszym przypadku nie ma zastosowania wyłącznie spod jej regulacji. W ocenie skarżącego SKO ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia o zgodności z prawem postanowienia organu I instancji, nie powołując się na żadne dokumenty ani przepisy oraz nie ustosunkowując się do treści zażalenia. Podobnych uchybień SKO dopuściło się wydając postanowienie w dniu 20 grudnia 2007 r. w sprawie [...], na które powołał się Wójt Gminy w Grudziądzu w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. W wymienionym postanowieniu SKO w szczególności błędnie oceniło materiał dowodowy na okoliczność wykonania przez T. W. decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. WSA w Bydgoszczy oddalając skargę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jego kontroli podlegała wyłącznie prawidłowość w świetle przepisów prawa wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wójta Gminy Grudziądz nr [...], natomiast nie mogła być nią objęta ani zgodność z prawem tejże decyzji, ani też czynności zmierzające do spowodowania jej wykonania oraz zakres jej wykonania i stanowisko organu, że wskazana decyzja została zrealizowana. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest, jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 kpa nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 113 § 2 kpa nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, to także wyjaśnienie niejednoznacznych, niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wówczas, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne do wyjaśnienia treści osnowy decyzji (czyli jej rozstrzygnięcia). WSA przypomniał, że zaskarżonym postanowieniem utrzymane zostało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji, której sentencja zobowiązywała właściciela nieruchomości do wywozu odpadów i przeniesienia ich do miejsca składowania. Użycie w sentencji ogólnego określenia "odpady", bez wyszczególnienia, o jakie odpady chodzi, stwarza problemy w zakresie ustaleń, czy decyzja przez jej adresata została wykonana. Wskazanie przez skarżących, że owe odpady to przede wszystkim masy ziemne gromadzone na działkach [...], [...] i [...], wymagało wyjaśnienia przez organ, który decyzję wydał, co rozumiał pod wymienionym wyżej określeniem, a zwłaszcza, czy trafne jest powyższe stanowisko stron – właścicieli działki nr [...]. Tym samym uzasadnione było posłużenie się instytucją, o której mowa w art. 113 § 2 kpa. W postanowieniu z [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że za odpady w decyzji swej uznał konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach PET, gumę, gdyż taki zakres wykonania decyzji przyjęło SKO w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007r. Postanowienie to wydane zostało w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wójta. Sąd I instancji uznał powołanie się przez Wójta na stanowisko SKO za niewłaściwe, skoro to wyłącznie on winien zinterpretować treść własnej decyzji. W uzasadnieniu omawianej decyzji zamieszczono stwierdzenie, że Gmina przyjęła do rozpatrzenia z urzędu zarzut o gromadzeniu odpadów, bowiem jest to w kompetencji Wójta. Jest ono powiązane ze zdaniem je poprzedzającym, w którym wymienia się, że nawieziony grunt zawiera starą gumę, ołowie, oleje, szkło itp. śmieci. Zestawienie obydwu zdań prowadzi do wniosku, że Wójt za odpady uznał zanieczyszczenia znajdujące się w gruncie. Potwierdzają to dodatkowo dwa kolejne zdania uzasadnienia, w których jest mowa o pozostałych zgłoszonych przez W. S. sprawach i zarzutach w zakresie inwestycji, których rozpatrzenie nie pozostaje w gestii Wójta, lecz sądów powszechnych i organu budowlanego Starostwa Powiatowego w Grudziądzu. Owe pozostałe sprawy i zarzuty to podwyższenie terenu działek [...], [...] i [...] o 50 -100 cm w stosunku do działki skarżących poprzez nawiezienie ziemi z zawartością zanieczyszczeń i wynikły z tego skutek w postaci spływu w czasie opadów zanieczyszczonego gruntu w kierunku działki skarżących. Inne bowiem kwestie, ani w piśmie skarżących z dnia 29 maja 2006 r., ani w protokole oględzin nie był poruszane. W ocenie Sądu I instancji SKO weryfikując postanowienie Wójta Gminy Grudziądz z dnia [...] sierpnia 2009 r. prawidłowo przyjęło, że sformułowany w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakaz usunięcia odpadów z terenu nieruchomości dotyczył stwierdzonych w trakcie wizji lokalnej zanieczyszczeń ziemi, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany tegoż postanowienia. Sąd ten wywiódł, że do postępowania z masami ziemnymi mają w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach, zastosowanie przepisy tej ustawy, jednak masy ziemne same w sobie odpadami nie są (vide art. 3 ustawy) i w uzasadnieniu decyzji, poza pierwszym zdaniem, w którym jest mowa o wpływie pisma skarżących informującego o nielegalnym gromadzeniu i rozsypywaniu gruntu na przyległych działkach, a nadto - drugim zdaniem w którym jest mowa o zawartych w gruncie zanieczyszczeniach, w ogóle o masach ziemnych się nie wspomina. Z pewnością nie można ich bowiem zaliczyć do "... itp. śmieci." Okoliczność, że w interesie skarżących leży, by decyzja stwarzała podstawy do usunięcia części ziemi nawiezionej w celu podwyższenia sąsiedniego terenu, nie może – zdaniem WSA - skutkować niedopuszczalnym uzupełnieniem w tym kierunku jej treści w drodze postanowienia interpretacyjnego. Było to natomiast możliwe poprzez złożenie od decyzji nr [...] w stosownym czasie odwołania. Podkreślono przy tym, że przepis art. 113 § 2 kpa ma na celu umożliwienie wyjaśnienia, co zawiera treść decyzji, a nie co prawidłowo, zgodnie z przepisami (np. art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach), uwzględniając dodatkowo przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego czynności (np. zlecenie pomiarów geodezyjnych terenu), powinna zawierać. Nie chodzi tu również o interpretację obowiązujących przepisów w zakresie pojęcia "odpady", której w zażaleniu domagali się od SKO skarżący. Dla oceny zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia nie mają też znaczenia stanowiska innych organów – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Starosty Powiatu Grudziądzkiego, zajęte co do definicji odpadów i stosowania ustawy o odpadach do mas ziemi oraz, że podnoszone przez skarżących kwestie się z tym wiążące zostały rozstrzygnięte omawianą decyzją. Zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości co do treści przedmiotowej decyzji zostały przez Kolegium właściwe wyjaśnione, a skrótowość uzasadnienia postanowienia organu wydanego w tym przedmiocie i nieustosunkowanie się w nim do podnoszonych w zażaleniach zarzutów (zresztą w części wykraczających poza granice sprawy – dot. czynności podejmowanych po wydaniu decyzji), mając na uwadze charakter niniejszej sprawy, należało uznać za uchybienia przepisom procedury nie mające wpływu na jej wynik. T. i W. S. wnieśli skargę kasacyjną od przedstawionego powyżej wyroku WSA w Bydgoszczy. Zarzucili Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 113 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wydane przez Wójta Gminy Grudziądz postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. wyjaśniające pojęcie odpadu, użyte w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. nie obejmuje mas ziemnych. Skarżący wskazali, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnianiu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 kpa nie może być jednak dowolne. Nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, tj. ani rozszerzać, ani zawężać przedmiotu rozstrzygnięcia. Nie może też być sprzeczne z samą decyzją. Skarżący wskazali, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był zanieczyszczony grunt nielegalnie rozsypywany na działkach nr [...], [...] i [...]. Takie wnioski płyną też z uzasadnienia decyzji, gdzie wyraźnie wskazano na nielegalnie gromadzony i rozsypywany grunt zawierający starą gumę, ołowie, i tym podobne śmieci. Zdaniem skarżących fakt, iż Wójt w postanowieniu wyjaśniającym powołał się na stanowisko innego organu – SKO w Toruniu, przesądza o naruszeniu art. 113 § 2 kpa, bowiem świadczy o dokonaniu wyjaśnienia decyzji w oparciu o okoliczności, jakie wystąpiły już po jej wydaniu. Tymczasem w trybie art. 113 § 2 kpa nie można zmieniać ani uzupełniać decyzji, jak i nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać jej do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Skarżący zaznaczyli, że przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Zważywszy na konstrukcję postawionego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu wyjaśnienia wymaga, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12; także wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, POP 2005, z. 3, poz. 57). Należy mieć na uwadze, że formułując zarzuty powołano przepisy postępowania administracyjnego, które wprawdzie nie były stosowane przez Sąd I instancji, ale które stanowią wobec norm odniesienia (normy postępowania sądowoadministracyjnego) normy dopełnienia. Celem wyjaśnienia koniecznym jest przywołanie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1), w której to wyjaśniono zakres rozpoznania zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął tezę, że w przypadku niedostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mamy do czynienia ze złożonym naruszeniem prawa, polegającym na błędnej ocenie prawnej sprzężonych ze sobą dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Normą odniesienia jest przepis komentowanej ustawy, a normą dopełnienia - przepis kodeksu postępowania administracyjnego albo ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w pełnym składzie z uwagi na fakt, że konstruując zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, sąd administracyjny I instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia (związek między nimi), wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwości jego działania może odbyć się także przez wyliczenie przepisów, z których wyprowadza się jeden z tych rodzajów norm prawny. Mając na względzie stanowisko zawarte w cytowanej uchwale, Sąd II instancji orzekający w niniejszym składzie, aprobując powyższy pogląd, pragnie odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej jakoby Sąd I instancji błędnie uznał, że organ administracji nie dopuścił się uchybień procesowych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i przez to błędnie wyjaśnił, że pojęcie odpadu użyte w decyzji Wójta Gminy Grudziądz z [...] sierpnia 2006 r. nie obejmuje mas ziemi. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności treścią decyzji. Niedopuszczalne jest też, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa (w niniejszej sprawie przepisów ustawy o odpadach). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., II GSK 98/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba bowiem stwierdzić, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 kpa ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego leżało stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienia w sposób, który prowadził do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu odwoławczego Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie, jak też – co należy podkreślić – trafnie ujął zakres rozpoznania niniejszej sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podzielić tezę Sądu I instancji, że kontroli sądowowadministracyjnej w niniejszej sprawie podlegała wyłącznie prawidłowość w świetle przepisów prawa wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej usunięcia odpadów z nieruchomości, nie zaś zgodność z prawem decyzji Wójta Gminy Grudziądz, która była przedmiotem wyjaśnienia, ani też czynności zmierzające do spowodowania jej wykonania i zakres jej wykonania. Przypomnieć należy, iż w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. (będącej przedmiotem wyjaśnienia) Wójt Gminy Grudziądz nakazał T. W. - właścicielowi działek nr [...], [...] i [...] położonych w Małym Rudniku usunięcie odpadów z tych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji, które stanowi jej immanentną część stosownie do treści art. 107 § 1 kpa, organ relacjonując przebieg postępowania wskazał, że w piśmie z dnia 29 maja 2005 r. W. S. określił, iż nawieziony grunt zawiera: starą gumę, ołowie, oleje, szkło itp. śmieci. W dalszej części uzasadnienia nie znalazło się wyjaśnienie organu, jakie materiały uznał za odpady, które T. W. miał obowiązek usunąć. Tak więc, organ w powołanej decyzji nie sprecyzował zakresu zobowiązania. Nakaz usunięcia odpadów był nieprecyzyjny, co ujawniło się w konflikcie pomiędzy skarżącymi kasacyjnie a ich sąsiadem zobowiązanym do usunięcia odpadów. Mając na względzie powyższe trzeba wskazać, iż prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że użycie w sentencji decyzji z [...] sierpnia 2006 r. pojęcia "odpady", bez wyszczególnienia o jakie odpady chodzi, stworzyło problem w zakresie ustaleń, czy decyzja przez jej adresata została wykonana i w związku z tym wymagała wyjaśnienia. Skoro zatem w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy Grudziądz wyjaśniając treść decyzji z [...] sierpnia 2006 r. wskazał, że za odpady w niniejszej sprawie uznał konary drzew, szczątki betonu, szklane butelki, opakowania po napojach PET oraz gumę, a przyjęte wyjaśnienie znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach organu dokonanych w czasie oględzin z dnia 5 lipca 2006 r. poprzedzających wydanie decyzji z [...] sierpnia 2006 r., to brak było podstaw do kwestionowania tegoż stanowiska. Podkreślić w tym miejscu należy także, że nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odnośnie treści zawartych w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy w Grudziądzu z dnia [...].08.2006r., w części dotyczących nawiezionego przez T. W. gruntu wraz z zanieczyszczeniami. Słusznie przy tym Sąd I instancji stwierdził, że wadliwym było odwołanie się przez organ I instancji przy wyjaśnianiu pojęcia "odpadów" do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu zawartego w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r. W istocie bowiem to organ wydający decyzję powinien samodzielnie interpretować jej treść. Niemniej jednak należy dostrzec, że wadę błędnego uzasadnienia postanowienia organu I instancji skorygował organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, które w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r. wskazało, że sformułowany w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakaz usunięcia odpadów z terenu nieruchomości dotyczył stwierdzonych w trakcie wizji lokalnej zanieczyszczeń ziemi. Rację miał też Sąd I instancji wywodząc, że do mas ziemnych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach zastosowanie mają przepisy tej ustawy, niemniej jednak masy ziemne same w sobie odpadami nie są. Definicję odpadów określa przepis art. 3 ust. 1 stanowiąc, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. W załączniku nr 1 do ustawy nie wymienia się zaś mas ziemnych. Niedopuszczalne było zatem wyjaśnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., które odpowiadałoby woli skarżących poprzez przyjęcie, że odpadami w rozumieniu tej decyzji są m.in. masy ziemne. Mając na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. A. Łaskarzewska J. Banasiewicz M. Linska-Wawrzon