II OSK 1942/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 707/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 707/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego dwóch hal usługowo-magazynowych z zapleczem socjalnym i instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami na wody opadowe na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości Ru., gmina P., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie, a konkretnie art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany w sytuacji, gdy przedmiotowy projekt zamienny narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane; 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że pozytywne uzgodnienie projektu przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pozbawia organy architektoniczno-budowlane ustawowego umocowania do skontrolowania; 3. obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie, a konkretnie art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.) poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji pomimo tego, że zatwierdzone zaskarżoną decyzją zmiany naruszają warunki techniczne ochrony przeciwpożarowej i ograniczają zabudowę sąsiedniej nieruchomości; 4. obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie, a konkretnie art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji pomimo tego, że zatwierdzone zaskarżoną decyzją zmiany naruszają warunki techniczne ochrony przeciwpożarowej i ograniczają zabudowę sąsiedniej nieruchomości; 5. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pominięcie, że grunt rolny może być zabudowany bez wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a w konsekwencji grunt rolny stanowi działkę budowlaną; 6. obrazę przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, § 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w badanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny charakteru działki sąsiadującej z działką inwestora, co doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku. Skoro działka sąsiadująca z działką inwestora może być zgodnie z prawem zabudowana, to ma ona charakter działki budowlanej i nie zmienia tego fakt, że są to grunty rolne. Ponadto, rodzaje obiektów, które mogą zostać wzniesione na działce sąsiadującej z działką inwestora, wykluczają możliwość przybliżenia budynku inwestora do granicy działki bez jednoczesnego zastosowania odpowiedniej ściany oddzielenia pożarowego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że inwestycja w kształcie zatwierdzonym zamiennym projektem budowlanym powoduje konieczność większego oddalenia od granicy potencjalnych inwestycji mogących powstać na działce sąsiadującej z działką inwestora. W konsekwencji możliwość zabudowy na działce sąsiadującej doznaje niczym nieuzasadnionego ograniczenia. W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, F. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej, stanowiące w części powtórzenie zarzutów podniesionych wcześniej przed Sądem wojewódzkim, zmierzają do zakwestionowania wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji jako ograniczającej zabudowę sąsiedniej nieruchomości. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest jednak nieprawidłowe. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jak w niniejszej sprawie), organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ale w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczynił organ odwoławczy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez niego rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną w zaskarżonym wyroku oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty G. z [...] września 2017 r., dotyczył m.in. nieprojektowania od strony granicy południowej działki nr [...] ściany oddzielenia pożarowego, a w zamian za to zaprojektowano ścianę pełną bezklasową z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Działka nr [...], w części bezpośrednio sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], objętymi przedmiotową inwestycją, położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem RK (funkcja podstawowa: tereny plantacji kwiatów) oraz stanowi w części grunt orny rodzaju RII i RIIIa, a w części – użytek rolny, pastwisko trwałe PsII. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, a za nim Sąd wojewódzki, możliwość zabudowy działki nr [...] uzależniona jest od zgody Ministra właściwego ds. rolnictwa w zakresie przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Taką zgodę dla ww. działki uzyskano jedynie w zakresie użytków rolnych klasy RIIIa, w granicach wskazanych w planie miejscowym na funkcję UPM. Pozostały obszar tej działki, w tym obszar użytków rolnych klasy RII, bezpośrednio sąsiadujących z działkami nr [...] i [...], nie jest objęty tą zgodą – nie jest przeznaczony pod zabudowę, a więc nie jest działką budowlaną. W konsekwencji, w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, w tym § 271 i 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro przepisy te dotyczą budynków na sąsiadujących ze sobą działkach budowlanych, a część działki nr [...], sąsiadująca z działką inwestycyjną, takiej cechy nie posiada. Podobnie, rację miał Sąd wojewódzki twierdząc, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie warunków przeciwpożarowych, to zarzut naruszenia przepisów pożarowych nie może być skutecznie podnoszony. Kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej określone zostały w art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 859/18, LEX nr 3015170), a w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń odnoszą się one do sprawdzenia ich kompletności, a nie ich oceny i ewentualnego podważania zawartych w nich ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, LEX nr 2288746). Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego – decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. To samo dotyczy postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (por. art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 5 kwietnia 2022 r.