II GSK 18/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 197/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 197/18 oddalił skargę R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdem nienormatywnym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy: Wójt Gminy Lubicz decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 64 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.; dalej: p.r.d.) oraz art. 20 pkt 2, 4 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: u.d.p.), odmówił R.W. wydania zezwolenia kategorii I i jednego wypisu na przejazd pojazdem nienormatywnym na okres 12 miesięcy po drodze ul. [...] w [...], gmina Lubicz. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nawierzchnia jezdni, stanowiąca drogę przeznaczoną do ruchu pojazdów, zlokalizowana przy ul. [...] w [...] nie jest dostosowana do ruchu pojazdów nienormatywnych, ani pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 8 ton, co uniemożliwia ich bezpieczne użytkowanie. R.W. wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ, odnoszące się do stanu drogi – ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja odmawiająca wydania R.W. zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdem nienormatywnym, nie naruszyła prawa. Sąd podkreślił, że właściwy organ udziela zezwolenia albo odmawia jego udzielenia po przeprowadzeniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego m.in. stan dróg, po których ma się odbywać przejazd pojazdu nienormatywnego. Ustalenie, że stan techniczny dróg jest zły, oraz że w związku z tym zostały ustanowione przez zarządcę drogi zakazy poruszania się po drogach pojazdów przekraczających określoną masę całkowitą, mogą uzasadniać odmowę wydania zezwolenia. Zdaniem WSA, przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w sprawie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, zarządca drogi może powołać się na swoje obowiązki określone w art. 20 u.d.p. Organy administracji publicznej przy załatwianiu sprawy powinny uwzględniać interes publiczny, na który w sprawie wydania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym składają się dbałość o prawidłowy stan drogi oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. R.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za I i II instancję według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 20 pkt 12 w związku z art. 20 pkt 4 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 20 i 21 u.d.p. w związku z art. 64a ust. 1 p.r.d. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 764; dalej: rozporządzenie z dnia 22 czerwca 2012 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w ich wyniku błędne uznanie, że przesłanką przemawiającą za odmową udzielenia skarżącemu zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kat. I może być dbałość o prawidłowy stan drogi oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego wynikające z uznania organu administracji w wypadku, gdy żaden przepis prawa, w szczególności ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przewidujących przedmiotowe zezwolenia, nie przewiduje takiej przesłanki odmowy udzielenia przedmiotowego zezwolenia kat. I, jako jedyne negatywne przesłanki wskazując wymogi określone dla trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r., które w niniejszej sprawie nie zachodzą; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 64 lit. i pkt 3 p.r.d. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia może uzasadniać abstrakcyjnie określony obowiązek zarządcy drogi przeciwdziałania niszczeniu drogi i dbałość o prawidłowy stan drogi, w wypadku, gdy ustawodawca uwzględniając już ten obowiązek wyraźnie określił w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r. jakie parametry techniczne drogi muszą być spełnione dla przejazdu pojazdu nienormatywnego i brak jest podstaw do tworzenia nowych, nieznanych przepisom prawa podstaw do odmowy wydania zezwolenia kat. I i wprowadzania de facto uznaniowości zarządcy drogi w przyznawaniu przedmiotowych zezwoleń kat. I poprzez odwoływanie się do innych warunków technicznych, niż określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie zakwestionował stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Z ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że nawierzchnia jezdni, stanowiąca drogę przeznaczoną do ruchu pojazdów - ulica [...] w [...] – jest drogą gruntową, niedostosowaną do ruchu pojazdów nienormatywnych. Droga gruntowa na odcinku o długości 730 m, od skrzyżowania z ul. [...], została utwardzona tłuczniem drogowym oraz utrwalona emulsjami asfaltowymi. Szerokość całkowita pasa drogowego wynosi na tym odcinku 5,3 m, a szerokość utwardzonej jezdni 4,3 m. W dalszym odcinku (ok. 1 km) ul. [...] aż do granicy gminy Lubicz z gminą [...] ma nawierzchnię gruntową, utwardzoną mieszanką tłuczniowo-żwirową. Występują tam liczne ubytki gruntu powodujące, podczas opadów, "zadolenia" i zastoiska wody, a w okresach bez opadów przejeżdżające samochody wzniecają kurz, co powoduje, że przejeżdżające pojazdy są niewidoczne. Droga na całej długości nie jest ograniczona krawężnikami, pozbawiona jest chodników, poza odcinkiem utwardzonym także pobocza, po którym mógłby odbywać się ruch pieszych. Szerokość jezdni nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów, w tym jednego nienormatywnego. Z planu sytuacyjnego wynika, że droga posiada liczne łuki poziome, co może powodować, że nadjeżdżające pojazdy nie będą widoczne. W miejscach przewężenia drogi występują również ograniczenia skrajni poziomej. W związku z powyższym, w rejonie tym została wprowadzona organizacja ruchu tj. oznakowanie pionowe: zakaz wjazdu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przekracza 8 ton i ograniczenie prędkości do 40 km/h (odcinkowo do 30 km/h) oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu w postaci tablic U9 ograniczenie skrajni. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając ustalenia odnośnie do stanu drogi (ul. [...] w [...]) oraz powołanie się przez zarządcę drogi na obowiązki wynikające z art. 20 u.d.p., uznał za zgodną z prawem decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego. Skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 pkt 12 w związku z art. 20 pkt 4 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 20 i 21 u.d.p. w związku z art. 64a ust. 1 p.r.d. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r., wywodził, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje negatywnych przesłanek odmowy wydania zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego w celu umożliwienia dojazdu do i z wskazanego w zezwoleniu miejsca. Według skarżącego przy wydawaniu wspomnianego zezwolenia nie ma podstaw do stosowania przez organy administracji art. 20 pkt 12 u.d.p. i wprowadzania nieznanych ustawie – Prawo o ruchu drogowym przesłanek udzielenia (odmowy udzielenia) zezwolenia. Negatywne przesłanki wydania zezwolenia wynikają jedynie z art. 64i pkt 3 p.r.d. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r., które przewiduje warunki techniczne jakie muszą być spełnione przy wyznaczaniu trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że udzielenie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym następuje w drodze decyzji (art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d.). Postępowanie poprzedzające wydanie zezwolenia jest prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że obowiązkiem organu jest między innymi podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jego ocena (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wprowadziły w tym zakresie wyjątków. Co prawda decyzje o udzieleniu zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym wydawane są na blankietach, których wzór określa rozporządzenie z dnia 22 czerwca 2012 r. i nie wymagają one uzasadnienia, jednak nie oznacza to, że organ udzielający zezwolenia nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje konkretnych sytuacji, które wykluczają możliwość uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii I. Z tego powodu nie można jednak przyjąć, że organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na przejazd pojazdem nienormatywnym udziela zezwolenia bez jakiejkolwiek weryfikacji wniosku. Jak już wspomniano, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. Zakres tego postępowania wyznaczają przepisy prawa materialnego. W obowiązującym stanie prawnym, korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Z regulacji zawartych w powołanych ustawach wynika, że zasadą jest poruszanie się po drogach publicznych wyłącznie pojazdów spełniających określone normy w zakresie nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana. Tytułem przykładu można wskazać, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa - Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że obowiązkiem zarządcy drogi jest między innymi utrzymanie nawierzchni drogi (art. 20 pkt 4 u.d.p.) rozumiane jako wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej (art. 4 pkt 20 u.d.p.) oraz przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 u.d.p.). Ten ostatnio wymieniony obowiązek jest ściśle związany z ochroną drogi, czyli działaniami mającymi na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). W myśl art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym, jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Z istoty rzeczy korzystanie z drogi publicznej przez pojazdy nienormatywne wpływa niekorzystnie na jej stan. W związku z tym organ udzielający zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, w ramach prowadzonego postępowania, powinien zbadać, czy w konkretnym przypadku uwzględnienie wniosku nie stoi w sprzeczności z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym została uzasadniona złym stanem drogi, po której miał odbywać się przejazd. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie powoływały się na "abstrakcyjnie określony obowiązek zarządcy drogi przeciwdziałania niszczeniu drogi i dbałości o prawidłowy stan drogi", lecz odniosły ten obowiązek do okoliczności konkretnej sprawy. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, których skarżący nie podważył, w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że stan drogi, po której miał odbywać się przejazd (ul. [...] w [...]) nie jest dostosowany do ruchu pojazdów nienormatywnych, co spowodowało wprowadzenie określonych ograniczeń w zakresie organizacji ruchu. Udzielenie zezwolenia na wielokrotny przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze gruntowej jedynie częściowo utwardzonej, stanowiłoby naruszenie obowiązku przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Z kolei dopuszczenie do ruchu, na drodze gruntowej pozbawionej chodników i pobocza, pojazdu nienormatywnego, mogłoby niekorzystnie wpłynąć na bezpieczeństwo innych użytkowników tej drogi. W opinii skarżącego jedynym przypadkiem uzasadniającym odmowę udzielenia zezwolenia kategorii I jest stan drogi nieodpowiadający wymaganiom określonym w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r. Według skarżącego ul. [...] w [...] spełnia wszystkie warunki określone w powołanym przepisie. W nawiązaniu do tak sformułowanego stanowiska należy zauważyć, że z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku nie wynika, czy ul. [...]w [...] odpowiada warunkom wymienionym w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r. Jak już wspomniano skarżący w tym zakresie nie zgłosił w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu, tak więc stan faktyczny przyjęty przez WSA jest wiążący przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, niezależnie od tego czy wydanie zezwolenia kategorii I wiąże się z wyznaczeniem trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego zarówno co do określenia przesłanek negatywnych udzielenia zezwolenia kategorii I, jak też niestwierdzenia ich wystąpienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący błędnie wiąże dopuszczalność odmowy udzielenia zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego z instytucją sprzeciwu przewidzianą w art. 64c ust. 9, 10 i 11 p.r.d. Sprzeciw może zgłosić w przypadkach określonych w powołanych przepisach właściwy zarządca drogi, przy czym następuje to już po wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy rozpatrując wniosek o udzielenie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym powinny uwzględniać interes społeczny, na który w tego rodzaju sprawach składają się dbałość o prawidłowy stan drogi oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Istotnie organy administracji publicznej, stosownie do art. 7 in fine k.p.a., mają obowiązek uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaznaczyć trzeba, że ta zasada ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, która powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W procesie podejmowania decyzji związanych nie ma możliwości kształtowania przez organ rozstrzygnięcia, a co za tym idzie uwzględnienia przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym nie jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego, a zatem odwołanie się przez WSA do interesu społecznego, jako czynnika determinującego treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było wadliwe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.