I OSK 1561/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1011/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1011/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1977 r. znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność H. M., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0368 ha oraz nr [...] o pow. 0,0026 ha. Wywłaszczenie przeprowadzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), na cele budowy toru kartingowego i autodromu. W dniu 11 grudnia 2014 r. spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości – J.G., L. G. i B. G. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0019 ha podnosząc, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podczas oględzin w dniu 24 kwietnia 2015 r. stwierdzono, że obszar działki ewidencyjnej nr [...] położony jest na terenie zajętym przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Działka porośnięta jest gęstą pielęgnowaną trawą i znajduje się w ciągu komunikacyjnym stanowiącym dojście do indywidualnych parceli ogrodowych. Na rozprawie administracyjnej w dniu 11 maja 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców zadeklarował jednorazową spłatę zwaloryzowanego odszkodowania zwracanego na rzecz Gminy [...] w przypadku orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a przedstawiciel Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w [...] (dalej: PZD) podniósł, że w związku z ewentualnym zwrotem ww. nieruchomości dojdzie do likwidacji ogrodu. Organ stwierdził, że decyzją Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1984 r. przedmiotowa działka została przekazana w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w [...]. Decyzją tą stwierdzono wygaśnięcie prawa użytkowania terenu niezabudowanego o powierzchni 3,1778 ha, będącego w dotychczasowym użytkowaniu i pod zarządem Polskiego Związku Motorowego Zarządu Okręgowego w [...], na którym zostały urządzone ogrody działkowe. Następnie na mocy przepisu art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ogród czasowy stał się ogrodem stałym. Organ ustalił, że sporny teren w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 9 października 1969 r. z późn. zm.). Według ustaleń tego planu przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy (symbol D 129 RP - pow. 80,8 ha) oraz pod ośrodek sportowy - strzelnicę myśliwską (symbol D 36 US o pow. 0,1 ha) i cel ten nie został zrealizowany. Z kolei w załączniku graficznym planu realizacyjnego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, wskazano, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość była przeznaczona pod park maszyn. W sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – W. T. operat szacunkowy, w którym wyliczono, że wartość składników roślinnych stanowiących własność stowarzyszenia ogrodowego, tj. alejka trawiasta, położona w obszarze terenów wspólnych, została określona na kwotę 351 zł. Za wywłaszczenie gruntu o powierzchni 0,0394 ha była właścicielka otrzymała kwotę 5.910 zł. Po zwaloryzowaniu powyższej kwoty przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego otrzymano kwotę 2.407,80 zł, tj. 6,11 zł za 1 m². Na zwracaną powierzchnię 0,0019 ha przypada więc kwota 116,11 zł. W toku postępowania Gmina [...] sprzeciwiała się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że nie posiada gruntów, które mogłyby być przeznaczone na odtworzenie ogrodu i wnosiła o ustalenie 5-letniego okresu na jego odtworzenie. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej działki, uznając, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ stwierdził jednocześnie, że ogród działkowy "[...]" jest ogrodem działkowym stałym, dlatego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, organ orzekł o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz odszkodowaniu za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Gmina [...] oraz Polski Związek Działkowców Okręgowego Zarządu w [...] Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko tego organu, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W ocenie organu, z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1977 r. wydanej na wniosek Polskiego Związku Motorowego jasno wynika, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy toru kartingowego i autodromu, ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta [...]. Wojewoda potwierdził również, że przedmiotowa działka w dacie wywłaszczenia objęta była ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. [...] i była w tym planie przeznaczona pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz pod ośrodek sportowy - strzelnicę myśliwską. Działka objęta była również ustaleniami decyzji z dnia [...] maja 1977 r. w sprawie planu realizacyjnego toru kartingowego i autodromu, a zgodnie z załącznikiem graficznym planu realizacyjnego, przeznaczona była pod park maszyn. W żadnym z tych dokumentów działka nie była przeznaczona pod ogrody działkowe, więc nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, tym bardziej, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, a z decyzji wywłaszczeniowej wyraźnie wynika, że była nim "budowa toru kartingowego i autodromu". Wojewoda odnosząc się do zarzutów Gminy [...], ustalił, że w dacie wywłaszczenia właścicielką działek objętych wnioskiem o zwrot była H. M., której spadkobiercami są obecnie J. G., L. G. i B. G. (o czym świadczą: akt własności ziemi z dnia [...] marca 1974 r. dla działki nr [...], dwie karty wyciągów z rejestrów szacunkowych dotyczących działek [...] i [...], "Wykaz zmian gruntowych terenu położonego w L. przy ul. [...] przeznaczonego dla Polskiego Związku Motorowego" z dnia [...] maja 1977 r.). Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji prawidłowo zatem orzekł o zwrocie działki oznaczonej nr [...] o po 0,0019 ha i prawidłowo zastosował przepisy art. 21, 22 ust. 1 i 2, 26 i 78 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.), uwzględniając wniosek Gminy [...] wyznaczenia 3 letniego terminu na odtworzenie zlikwidowanego ogrodu. Nie budzi przy tym wątpliwości organu, że ROD "[...]" stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż powstał w dniu 12 października 1984 r., a zatem po wejściu w życie tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że spór w tej sprawie dotyczy tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz tego czy organ miał prawo zastosować przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i zobowiązać Gminę do odtworzenia ogrodu w innym miejscu. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że objęta wnioskiem o zwrot działka przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu, co zostało jednoznacznie określone w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1977 r. Organ zajął stanowisko, że cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle. Wprawdzie obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za dopuszczalne przyjmuje się także szerokie rozumienie celu wywłaszczenia, to zwykle dotyczy to inwestycji o złożonym charakterze, wieloelementowych i rozciągniętych w czasie, w szczególności budowy osiedli mieszkaniowych. Konieczność szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia pojawia się także wtedy, gdy sama decyzja wywłaszczeniowa (inny akt) formułuje ten cel w sposób niejednoznaczny. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodziła – decyzja wywłaszczeniowa bardzo jasno określiła w jaki sposób ma być zagospodarowana m.in. działka objęta wnioskiem o zwrot – pod budowę toru kartingowego i autodromu, które to inwestycje zresztą zostały zrealizowane w okolicach sąsiadujących z przedmiotową działką, jednak jej nie objęły. W ocenie Sądu, rację mają organy obu instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż objęta wnioskiem o zwrot działka wchodzi w obszar Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który nie był celem jej wywłaszczenia. Obowiązujące natomiast w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust.1). Plan miejscowy powinien więc wprost określać jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. [...] nie przewidywał na przedmiotowej działce ogrodów działkowych, lecz "teren rolny bez zabudowy i strzelnicę myśliwską", a więc odmienny niż ogrody działkowe. Pracownicze ogrody działkowe - w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych – to "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku (...), którego celem jest "stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Za taki cel nie można natomiast uznać terenów rolnych bez zabudowy ze strzelnicą myśliwską. Poza tym pracownicze ogrody działkowe były tworzone – zgodnie z art. 4 cyt. ustawy z 1949 r. – w każdym osiedlu (...), pozbawionym ogrodów. Teren, w którym położona jest sporna działka, dopiero w ostatnich latach staje się terenem zabudowanym, natomiast w latach 80-tych był terenem niezamieszkałym, poza obszarem osiedli mieszkaniowych. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo stwierdziły też, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przywołując treść z art. 21 i art. 26 ustawy, Sąd wskazał, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego (wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców pod nr [...]), a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Podstawą prawną do uznania go za taki ogród jest art. 11 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle ustępu 1 tego przepisu (obowiązującym do dnia 21 września 2005 r. zgodnie z art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2005.169.1419) - na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy. Likwidacja takiego czasowego ogrodu następowała – zgodnie z ustępem 2 art. 11 cyt. ustawy - decyzją, wydaną co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja. Natomiast w świetle art. 11 ust. 3 - w braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się ogrodem stałym. Również w świetle aktualnego brzmienia tego przepisu, zmienionego przez art. 53 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. z dniem 19 stycznia 2014 r. - w braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Jak wynika z akt sprawy, ogród działkowy "[...]" nie był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – tereny zajęte pod ten ogród miały inne przeznaczenie (tereny rolne bez prawa zabudowy i strzelnica myśliwska), został on natomiast utworzony czasowo decyzją z dnia [...] października 1984 r. Ogród ten nie został zlikwidowany, gdyż nie wydano decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle zatem art. 11 ust. 3, stał się on ogrodem stałym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala natomiast na przyjęcie, że ogród ten stał się ogrodem stałym już na podstawie art. 33 cyt. ustawy, a więc że już w maju 1981 r. funkcjonował jako ogród stały. Zgodnie z tym przepisem, pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Z akt wiadomo, że w tamtym terenie istniały już wcześniej ogródki działkowe, ale nie wiadomo kiedy dokładnie one powstały i czy miały podstawę prawną. Bezsporne jest natomiast, że decyzją z dnia [...] października 1984 r. sporna działka została przekazana w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w [...], a więc w czasowe użytkowanie, dlatego tę datę należy uznać za datę powstania na tej działce ogrodu działkowego, który następnie stał się ogrodem stałym. Wbrew zarzutom skargi, organy zobligowane były orzec o obowiązku odtworzenia zlikwidowanego ogrodu przez Gminę [...] w innym miejscu, co wynika wprost z art. 26 ust. 1 i 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z rozstrzygnięciem tym Gmina [...] nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej także, jako: u.g.n.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomości zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sąów administracyjnych w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd rozstrzygnięć organów administracyjnych i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi Gminy [...]. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dopuszczalne jest szersze interpretowanie celu wywłaszczenia, w szczególności, gdy mamy do czynienia z dużymi przedsięwzięciami. Rozumienie "celu wywłaszczenia" rozwinęło się w orzecznictwie w dużej mierze wokół terenów wywłaszczonych pod osiedla mieszkaniowe. Nie znaczy to, zdaniem Gminy, że nie można szukać w takich orzeczeniach analogii do rozbudowy innej (dużej) infrastruktury miejskiej. Decyzje wywłaszczeniowe wskazywały cele wywłaszczenia bardzo ogólnie bądź nieprecyzyjnie. Tak jak w przypadku osiedli mieszkaniowych, tak i w przypadku innych dużych przedsięwzięć zachodziły modyfikacje w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdzie część wywłaszczanych terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezagospodarowane i przeznaczone pod rozwój roślinności. W tej sprawie pominięto okoliczności (znajdujące wyraz w zgromadzonych dokumentach), które pozwalały wnioskować, że sporny teren - pomimo modyfikacji planów w tym rejonie - przeznaczony został pierwotnie pod tereny rolne bez prawa zabudowy, a następnie pod ogrody działkowe. Zaplanowano więc w tym rejonie roślinność, zastrzegając brak możliwości budowy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Teren ten zagospodarowano i wykorzystywano od momentu wywłaszczenia do dziś zgodnie z celem, na jaki do wywłaszczono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rację ma skarżący, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - że ustalenie to nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, na przykład budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi bowiem element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a zatem z tego powodu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12, 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 75/16). W tej sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie wyżej przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany. Zdaniem strony, tak jak w przypadku osiedli mieszkaniowych, tak i w przypadku innych dużych przedsięwzięć zachodziły modyfikacje w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Jego zdaniem z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdzie część wywłaszczanych terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezagospodarowane i przeznaczone pod rozwój roślinności. Nie można jednak przyjąć, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, że nastąpiła dozwolona modyfikacja planowanej inwestycji. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, iż nie wykorzystano go na cel związany z budową toru kartingowego i autodromu. Z akt sprawy wynika, że obszar działki ewidencyjnej nr [...] położony jest na terenie zajętym przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Działka porośnięta jest gęstą pielęgnowaną trawą i znajduje się w ciągu komunikacyjnym stanowiącym dojście do indywidualnych parceli ogrodowych. Lokalizacja spornej działki na terenie ogródków działkowych przesądza, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z modyfikacją celu wywłaszczenia, a bezspornie zrealizowano inne przedsięwzięcie, które nie jest zgodne z celem, na jaki działkę wywłaszczono. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie celu wywłaszczenia nie można wywodzić także z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego (w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r.). W sytuacji gdy cel wywłaszczenia wynika z dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, ustalenie celu wywłaszczenia winno nastąpić przede wszystkim na podstawie tej dokumentacji. W tej sprawie cel wywłaszczenia wynika bezpośrednio z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1977 r. Stąd też wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 136 § 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości. Nie mogą więc być uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Źródłem sporu co do zrealizowania celu wywłaszczenia jest w istocie odmienna wykładnia art. 137 u.g.n., nie zaś błędy w ustaleniach faktycznych (nie ma bowiem sporu co do tego, że sporna działka znajduje się na terenie zajętym przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały w tej sprawie wyjaśnione i rozważone. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Tym samym, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotową nieruchomość należało uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a zatem zachodziły przesłanki do jej zwrotu określone w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Z podanych wyżej względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Oddaleniu podlegał także wniosek uczestnika postępowania J. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż treść przepisów art. 203 i art. 204 P.p.s.a. uniemożliwiała uwzględnienie takiego wniosku.