VII SA/Wa 1904/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej także k.p.a., stwierdził niedopuszczalność złożonego przez Panią B. W., zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku ze stwierdzoną zmianą sposobu użytkowania zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] [...] [...] Stęszew na działkę nr [...] w miejscowości K., gm. [...] na zjazd publiczny, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r, znak: [...] wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego oraz nałożył na Panią B. W. (zarządcę obiektu budowlanego) obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. – Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Pismem z dnia 15 maja 2018 r. Pani B. W., reprezentowana przez adwokata M. L.-K., złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Organ II instancji wskazał, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., zostało wydane w trybie przepisu art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją ww. normy prawnej, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Stosownie do ust. 2 cyt. przepisu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W ocenie GINB, z przywołanej regulacji wynika bezspornie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Według GINB, takiego uprawnienia nie można również wyprowadzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 123 k.p.a., w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia (ust. 1), postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. Jak już podniesiono w przypadku zastosowania przez organy administracji trybu, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane brak jest stosownej regulacji pozwalającej na zaskarżenie tego typu postanowienia. GINB wskazał, że możliwość wniesienia zażalenia przysługuje natomiast na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego). GINB wyjaśnił ponadto, że jakkolwiek [...] WINB pouczył o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., to jednakże błędne pouczenie nie może kreować dla uczestników postępowania uprawnień szerszych niż wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Z tych powodów GINB stwierdził niedopuszczalność złożonego przez Panią B. W. zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B.W., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, to jest art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., poprzez niezrealizowanie, bądź błędne zrealizowanie obowiązków ciążących na organach administracji publicznej przejawiające się w braku należytego i właściwego informowania Skarżącej o przysługujących jej w toku postępowania uprawnieniach, 2. naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik postępowania, to jest art. 112 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pouczenia zawartego pod postanowieniem [...]WINB wynika, iż zażalenie przysługuje. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało złożone w oparciu o zamieszczone pod treścią postanowienia pouczenie o następującej treści: "Na postanowienie niniejsze służy stronom postępowania wniesienie zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, za moim pośrednictwem". Zgodnie z zawartym pouczeniem strona postępowania - Skarżąca, złożyła w siedmiodniowym terminie zażalenie. Zażalenie zostało przyjęte, jako wniesione w terminie i nieobarczone brakami formalnymi, i przekazane do rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który to następnie wydał w dniu [...] maja 2018 roku postanowienie w przedmiocie zlecenia organowi, który wydał zaskarżone postanowienie, przeprowadzenie dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Według Skarżącej, powyższe każe wywieść wniosek, iż do momentu wydania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uznania, iż wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Zażalenie bowiem zostało przyjęte, przekazane właściwemu organowi do rozpoznania i, co więcej, organ ten podjął czynności mające na celu rozstrzygnięcie sprawy. Zatem na etapie wniesienia i przekazania zażalenia brak było przeszkód do jego rozpoznania. W skardze wskazano, że zgodnie z treścią art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. na organach administracji publicznej ciążą istotne obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania, tj. w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przekonaniu Skarżącej, nie powinno budzić wątpliwości, iż błędne pouczenie o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie spowodowało poniesienie przez Skarżącą szkody. Była ona bowiem w przeświadczeniu, że może dochodzić swoich praw, a postanowienie w przedmiocie zlecenia przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jeszcze w tym przeświadczeniu Skarżącą umocniło. Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z treścią art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienie powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W prawie administracyjnym niedopuszczalne jest stosowanie fikcji powszechnej znajomości prawa, albowiem nie jest to dziedzina, w której zasada ta winna znaleźć zastosowanie. Z uwagi na powyższe na organy administracji nakłada się obowiązek udzielania informacji prawnej. Organy administracji obowiązane są do przekazywania informacji rzetelnych o przysługujących stronom uprawnieniach, w szczególności w odniesieniu do tak znacznie doniosłej stery, jaką jest wnoszenie środków zaskarżenia. Błędne pouczenie przez organ administracji nie może prowadzić do powstania negatywnych konsekwencji dla strony, która podjęła czynności zgodnie z treścią zawarta w pouczeniu. Jednocześnie w skardze zauważono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu złożonego zażalenia wraz z aktami sprawy podjął czynności mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Powyższe wskazuje, iż kwestia niedopuszczalności zażalenia złożonego na postanowienie [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie była oczywista, albowiem gdyby tak było, nie zostałoby podjęte postępowanie dodatkowe. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości i rozpoznanie wniesionego zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, że z uwagi na stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] na działkę nr [...] w miejscowości K., gm. [...] na zjazd publiczny, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r, znak: [...] wstrzymał użytkowanie ww. obiektu budowlanego oraz nałożył na Panią B. W. (zarządcę tego obiektu) obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest również kwestionowane, że w postanowieniu tym [...] WINB zamieścił pouczenie, z którego wynikało, że na przedmiotowe postanowienie służy stronom postępowania wniesienie zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, za pośrednictwem organu I instancji. Kierując się zawartym w postanowieniu pouczeniem strona postępowania - Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w siedmiodniowym terminie zażalenie do GINB. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem treść przepisu art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę materialnoprawną postanowienia [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Przepis ten stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W treści przytoczonej normy prawnej nie przewidziano więc prawa do zaskarżenia postanowienia wydawanego na jej podstawie. Ustawodawca wyraźnie przewidział natomiast w ust. 2 cyt. przepisu, możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, którą określa organ dopiero w przypadku wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w oparciu o treść art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pragnie także zauważyć, że postanowienia wydawane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, jako podejmowane w toku postępowania i niezbędne do jego właściwego przeprowadzenia, zmierzają do nakazania przedłożenia określonej dokumentacji dowodowej. Postanowienia te są więc bardzo zbliżone do czynności podejmowanych np. w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest natomiast pogląd, że czynności przewidziane w tego rodzaju postanowieniach, mają charakter stricte dowodowy (por. wyrok NSA z 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1622/97, wyrok NSA z 30 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 167/97). Zgodnie z dyspozycją art. 123 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jak wyżej wskazano obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji dotyczącej inwestycji budowlanej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ dokonuje ustaleń i rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004r. sygn. akt IV SA 1822/03). Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Zarówno jednak Kodeks postępowania administracyjnego, jak i cytowany przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie tej normy prawnej w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie przepisu art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 kpa) oraz w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy. W ocenie tutejszego Sądu trafnie wskazuje GINB, że niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji, w rozumieniu art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Jeszcze raz należy podkreślić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018r. przysługuje stronie zażalenie, jednakże błędne pouczenie nie powoduje, że Skarżąca mogła skorzystać ze środka zaskarżenia nie przewidzianego ustawą. Nie można uznać za prawidłowe twierdzeń zaprezentowanych w skardze, że z uwagi mylne pouczenie zamieszczone w postanowieniu organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 112 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, jak i w chwili wydania zaskarżonego postanowienia GINB, przewiduje, że: "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Stosownie do art. 126 k.p.a., powyższy przepis stosuje się także do postanowień. W ocenie tutejszego Sądu, Skarżąca z dyspozycji art. 112 k.p.a. wyprowadza całkowicie nieuprawnione wnioski. Nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższa norma zabezpiecza stronę przed ujemnymi skutkami błędnego jej pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia rozstrzygnięcia. Jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy, Skarżąca błędnie upatruje w powyższym przepisie możliwości konwalidacji wszystkich błędnych działań organu, nawet takich, które pozostają w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Wyjaśnić trzeba, iż warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, a co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a w jej efekcie również podnoszoną w rozpoznawanej skardze zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez akceptowanie działań organu poza obowiązującymi normami prawnymi. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela to stanowisko i uznaje je za własne. Niezależnie od powyższego ponownie wypada podkreślić, że fakt, iż stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa, w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie powoduje, że postanowienie to pozostawione jest poza kontrolą instancyjną. Jak już bowiem wskazano wcześniej, zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 142 k.p.a. prawidłowość takiego postanowienia będzie mogła być kwestionowana razem z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Z przedstawionych względów, Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia nie dostrzegł żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jego usunięcia z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 112 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.