II SA/Bk 778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na czynność Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do ośrodka rewalidacyjno - wychowawczego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje obowiązek Wójta Gminy S. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu W. J. do Ośrodka Rehabilitacyjno – Edukacyjno – Wychowawczego w K. N. do końca roku szkolnego 2018/2019; 3. odrzuca skargę w pozostałym zakresie. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. M. J. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnej córki W. J. do Ośrodka Rehabilitacyjno – Edukacyjno – Wychowawczego w K. N. w roku szkolnym 2018/2019. Wskazała, że wniosek obejmuje zwrot kosztów czterech przejazdów dziennie oraz naliczanie zwrotów w wysokości 100 % stawki za kilometr przebiegu a nie w wysokości 80 % stawki za kilometr jak w roku poprzednim. Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. wyjaśnił wnioskodawczyni, że: zasady zwrotu przejazdu uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki zostały uregulowane w Gminie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym wskazano wysokość stawki zwrotu na poziomie 80 %; nie podlega uwzględnieniu wniosek w zakresie żądania zwrotu kosztów za cztery a nie za dwa przejazdy dziennie, bowiem zwrot kosztów dojazdu nie może być dla rodziców źródłem dodatkowych przysporzeń (wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1124/15); w przypadku wejścia w życie zmian przepisów prawa lub wydania orzeczeń sądowych, Gmina dostosuje się do wprowadzonych zmian i wyroków. Przy piśmie z dnia [...] września 2018 r. Wójt przesłał wnioskodawczyni wzór umowy z Gminą oraz wzór wniosku o jej zawarcie obowiązujących w przypadku, gdy rodzice we własnym zakresie decydują się zapewnić dziecku dowóz do placówki oświatowej. Wskazał dokumenty, jakie należy złożyć, jeśli strona zdecyduje się na zawarcie umowy. Odpowiedź organu z dnia [...] września 2018 r. została doręczona wnioskodawczyni w dniu 5 września 2018 r. W piśmie z dnia 14 września 2018 r. M. J. ponownie wystąpiła do organu, tym razem formułując wniosek o "zapewnienie bezpiecznego transportu busem dziecka z miejsca zamieszkania na zajęcia w OREW w K. N. oraz powrót po zajęciach do domu". Wskazała, że z wnioskiem występuje "W związku z nieprzychyleniem się do jej prośby aby gmina pokrywała koszt dowozu jej córki do OREW-u w K. N. w pełnym wymiarze tj. czterech przejazdów dziennie". Pismo wpłynęło do organu w dniu 14 września 2018 r. W kolejnym piśmie, z dnia 3 października 2018 r., wnioskodawczyni zwróciła uwagę na nierozpoznanie jej wniosku z dnia 14 września 2018 r. oraz trudną sytuację związaną z dojazdem dziecka do placówki, w której realizuje zajęcia z uwagi na rozpoczęcie roku szkolnego. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. znak [...] organ wskazał wnioskodawczyni, że Gmina nie jest w stanie w chwili obecnej zapewnić dowozu dziecka do OREW-u w K. N. Gmina jest w stanie zapewnić dowóz dziecka do OREW w P. K., gdyż posiada umowę podpisaną z przewoźnikiem, który dowozi dzieci z terenu Gminy. Zdaniem Wójta, Ośrodek w P. K. jest w stanie zapewnić córce wnioskodawczyni realizację zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że jest możliwość zwrotu kosztów dowozu dziecka do Ośrodka zaproponowanego przez wnioskodawczynię na zasadach określonych w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Odpowiedź organu doręczono wnioskodawczyni w dniu 4 października 2018 r. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskodawczyni złożyła odwołanie od czynności Wójta z dnia [...] października 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. W konsekwencji wydanego przez SKO w Ł. orzeczenia, M. J. złożyła do sądu administracyjnego skargę na czynność Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2018 r. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polegające na niewywiązaniu się organu z ustawowego obowiązku zapewnienia osobie niepełnosprawnej z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu do wybranego ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego. Wniosła o uznanie uprawnienia do zapewnienia jej niepełnosprawnej córce dowozu z jednoczesnym ustaleniem obowiązku organu do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do wybranego Ośrodka. Skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 14 września 2018 r. zwróciła się do organu o zapewnienie córce bezpłatnego transportu, jednakże organ wniosku nie uwzględnił, gdy tymczasem skarżąca nie jest w stanie, z uwagi na zmianę godzin pracy w S., zapewnić dziecku dowozu do placówki ani odwiezienia go do domu po zakończonych zajęciach. Skarżąca również wskazała, że "Jednocześnie Gmina S. odmówiła pokrycia kosztów związanych z dowozem córki we własnym zakresie". Skarżąca wskazała, że jej córka ma 21 lat, jest osobą z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, obecnie uczy się w OREW w K. N. oddalonym od miejsca zamieszkania o 27 km i dowóz dziecka do tego Ośrodka pozostaje poza możliwościami skarżącej. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie uchyla się ani od obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, ani od obowiązku pokrycia kosztów dojazdu, jednakże może to uczynić w granicach własnych możliwości. Jak wskazał organ, w roku szkolnym 2017/2018 skarżąca korzystała ze zwrotu kosztów dowożenia córki do OREW w K. N. na podstawie umowy, która została wykonana w całości. Kontynuacja tego świadczenia może mieć miejsce, ale wyłącznie na podstawie obowiązujących w Gminie regulacji, tj. zwrot kosztów może nastąpić za dwa przejazdy a nie za cztery oraz według reguł niepowodujących przysporzenia. Zdaniem organu, OREW w P. K. w całości realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej, a nadto jest oddalony o 11 km od jej miejsca zamieszkania (Ośrodek w K. N. jest oddalony o 27 km). Na dowóz do Ośrodka wskazanego przez Gminę posiada ona podpisaną umowę. Uzasadnione jest zapewnienie bezpłatnego transportu do Ośrodka położonego bliżej spośród dwóch możliwych: jednego położonego bliżej, drugiego położonego dalej, jeśli obydwa spełniają niezbędne wymagania. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym (k. 41) sprecyzował skargę jako skargę na czynność Wójta z dnia 3 października 2018 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w trakcie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego oraz w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna i podpisania w tym celu stosownej umowy w okolicznościach, gdy to rodzic zapewnia dowożenie i opiekę. Pełnomocnik rozszerzył również wnioski skargi o wniosek o ustalenie uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów przejazdu skarżącej oraz jej córki z miejsca zamieszkania do OREW w K. N. i z powrotem (2 razy w ciągu dnia) w sytuacji, gdy dowóz dziecka i opiekę zapewnia rodzic ucznia w wysokości wynikającej z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Pełnomocnik wywiódł, że córka skarżącej powinna mieć możliwość kształcenia, rehabilitacji i rozwoju w ośrodku, który jest w stanie obowiązki te wykonywać skuteczniej i lepiej a nie w tym, który znajduje się bliżej miejsca zamieszkania. Obowiązek zapewnienia transportu wynikający z art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe nie został sformułowany, zdaniem pełnomocnika, jako dotyczący ośrodka najbliżej położonego, a został uwarunkowany wiekiem i niepełnosprawnością podopiecznego. Wybór odpowiedniego ośrodka należy zatem do rodziców niepełnosprawnego dziecka, w tym w przedmiotowej sprawie powinien być to ośrodek dotychczasowy, bowiem takie zalecenie znajduje się w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Okoliczność posiadania podpisanej umowy na dowóz do ośrodka bliżej położonego nie ma znaczenia w przypadku obowiązku z art. 39 ust. 4 pkt 3 tej ustawy. Pełnomocnik zakwestionował również jednostronne kształtowanie przez Gminę wysokości kosztów, które mogą być pokryte tytułem zwrotu kosztów dojazdu zapewnianego przez rodziców niepełnosprawnego dziecka. Wskazał, że zasady zwrotu kosztów dojazdu powinny być ukształtowane umową między stronami z uwzględnieniem nadrzędnego interesu ucznia, jednakże wzór tej umowy nie może być przedmiotem jednostronnego ustalenia. Podczas rozprawy w dniu 7 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że zaskarżona czynność z dnia 3 października 2018 r. stanowi, w jego ocenie, odmowę zapewnienia bezpłatnego transportu i odmowę zwrotu kosztów, jednakże skarżąca w pierwszej kolejności żąda zapewnienia opieki i dowozu dziecka do ośrodka. Nie złożyła ona wniosku o zawarcie umowy, ponieważ umowa nie zapewniałaby pokrycia całkowitych kosztów dowozu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu w zakresie, w jakim dotyczy odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do placówki oświatowej, zaś podlega odrzuceniu w pozostałym zakresie dotyczącym zapewnienia zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do tej placówki. Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), dalej: P.o., gmina w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, została zobowiązana do realizacji dwóch świadczeń: pkt 2) zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna; b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych; pkt 3) zwrotu kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie, natomiast nie zostały sformułowane jako podlegające realizacji jednocześnie (w tym samym czasie). W pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 P.o. Innymi słowy, brak zawarcia umowy (niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy) aktualizuje obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, o których mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie należy ocenić za jednolicie ukształtowane (vide np. wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1097/17; z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). W sprawie niniejszej bezspornie do zawarcia umowy nie doszło, a zatem należało rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki do zobowiązania gminy do wypełnienia dyspozycji art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. z uwzględnieniem, że wniosek dotyczył transportu do Ośrodka w K. N. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. Przede wszystkim między stronami nie wystąpił spór co do przesłanek zastosowania przepisu art. 38 ust. 4 pkt 2 P.o. dotyczących: istnienia niepełnosprawności, jej rodzaju, wieku niepełnosprawnego dziecka oraz charakteru ośrodka jako rewalidacyjno – wychowawczego, do którego córka skarżącej miałaby być dowożona (okoliczności te wynikają z materiału dowodowego). W istocie strony były również zgodne co do istnienia obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu. Spór dotyczył sposobu realizacji tego obowiązku. Zdaniem Sądu, przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o., jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym precyzującym skargę, nie formułuje warunku aby bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje sytuacje, w których obowiązek dotyczy ośrodka najbliższego (tak w art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o., jeśli chodzi o bezpłatny transport uczniów niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej lub najbliższej szkoły ponadpodstawowej). Warunku odległości nie sformułowano natomiast w przepisie art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Oznacza to, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego nie jest uzależniona od odległości ośrodka do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy. Wskazać należy, że podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły należy do rodziców (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem zaś władz publicznych jest udzielanie pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Krakowie sformułowanym w sprawie III SA/Kr 1230/15, że uwzględniając ciężkie przypadki niepełnosprawności, jako nieuzasadnione należy potraktować obawy gminy, iż wybór rodziców zawsze padnie na ośrodek położony daleko i obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym szczególnie uciążliwe i kosztowne. Celowi konstytucyjnemu w postaci zapewnienia wsparcia rodzicom osoby niepełnosprawnej nie odpowiadałaby wykładnia ograniczająca prawa przyznane osobom niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, a uzasadniona potrzebą ochrony majątkowych interesów gminy (wyrok z dnia 15 grudnia 2015 r., CBOSA). Odnosząc powyższe ogólne rozważania do sprawy niniejszej wskazać należy, że OREW w K. N. nie jest położony w odległości racjonalnie nieuzasadnionej od miejsca zamieszkania strony (27 km) i uniemożliwiającej realizację dowozu. Wybór tego Ośrodka jest także podyktowany treścią orzeczenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej, w którego punkcie 3 wskazano: "Najkorzystniej dla uczennicy byłoby, kontynuowanie nauki w ośrodku rewalidacyjno – wychowawczym, w którym była do tej pory (m.in. ze względu na trudności z akceptacją zmian otoczenia)". W tych okolicznościach obowiązek Gminy zapewnienia bezpłatnego transportu córce skarżącej do ośrodka wybranego przez skarżącą jest, zdaniem Sądu, uzasadniony obowiązującymi regulacjami i okolicznościami stanu faktycznego. W związku z powyższym odmowa realizacji tego obowiązku czynnością Wójta z dnia [...] października 2018 r. stanowiącą czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., nieuwzględniająca żądania skarżącej, nie znajdowała oparcia w przepisach prawa, a zatem jako pozbawiona podstaw była bezskuteczna. W konsekwencji Sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku. Sąd uwzględnił również wniosek skargi dotyczący orzeczenia na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., tj. o uznaniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, który w sprawie niniejszej dotyczył uznania uprawnienia do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki córce skarżącej w czasie przewozu do OREW w K. N. Skarżąca nie sprecyzowała żądania jeśli chodzi o zakres czasowy tego uprawnienia. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że żądanie w tym zakresie należało ocenić jako dotyczące roku szkolnego 2018/2019. Wniosek z dnia 14 września 2018 r. dotyczący zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki został bowiem zgłoszony jako konsekwencja nieprzychylenia się Gminy do wcześniejszego żądania zapewnienia zwrotu kosztów przejazdu. Wynika to wprost z treści wniosku z dnia 14 września 2018 r., którego wstępna część posiada następujące brzmienie: "W związku z nieprzychyleniem się do mojej prośby aby gmina pokrywała koszt dowozu" oraz z tego, że wniosek o zwrot kosztów przejazdu dotyczył wprost roku szkolnego 2018/2019. Orzeczenie o obowiązku Gminy dotyczące okresu do końca roku szkolnego 2018/2019 zapewnia również stronom możliwość ewentualnego ukształtowania drogą porozumienia obowiązków i uprawnień wynikających z art. 39 ust. 4 pkt 2 i 3 P.o. na przyszłość. Jednocześnie nie zamyka skarżącej prawa do zgłoszenia wniosku o realizację tych obowiązków w przyszłości w formie dla niej najbardziej dogodnej (zapewnienia zwrotu kosztów przejazdu, jeśli wystąpi możliwość dowozu dziecka we własnym zakresie i doszłoby do zawarcia umowy, ewentualnie zapewnienia bezpłatnego transportu przez Gminę, który to obowiązek Sąd ocenił jako aktualny w sprawie niniejszej). W punkcie 3 wyroku Sąd odrzucił skargę w pozostałym zakresie, co wynikało z obowiązku ustosunkowania się do rozszerzonego zakresu żądania skargi (pismo procesowe pełnomocnika skarżącej złożone 1 marca 2019 r.). Odrzucenie skargi znajduje podstawę w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż w tym zakresie skarga jest spóźniona. Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych wynika określona chronologia zdarzeń: pierwszy wniosek skarżącej z dnia 30 sierpnia 2018 r. dotyczył zapewnienia zwrotu kosztów przejazdu i został załatwiony przez Wójta w piśmie z dnia [...] września 2018 r. doręczonym skarżącej w dniu 5 września 2018 r., natomiast wniosek z dnia 14 września 2018 r. dotyczący zapewnienia bezpłatnego transportu został złożony po uzyskaniu odmowy zwrotu kosztów przejazdu w zakresie żądanym przez skarżącą i został załatwiony w piśmie z dnia [...] października 2018 r., doręczonym skarżącej w dniu 4 października 2018 r. Z treści skargi (pismo z dnia 5 listopada 2018 r.) wynika jednoznacznie, że skarżąca kwestionuje odmowę zapewnienia transportu i przede wszystkim przeciwko czynności z dnia 3 października 2018 r. kieruje swoje zarzuty. Nadto, czynność ta została podjęta na skutek nowego wniosku (z dnia 14 września 2018 r.), "W związku z nieprzychyleniem się do prośby aby gmina pokrywała koszty dowozu". Zdaniem Sądu, czynność z dnia [...] października 2018 r. nie obejmuje odmowy zwrotu kosztów przejazdu, a jedynie zawiera informację o możliwości złożenia wniosku o zawarcie umowy w tym zakresie, powtórzoną z wcześniejszej korespondencji między stronami. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu zawierała czynność z dnia [...] września 2018 r., jednakże termin jej zaskarżenia upłynął w dniu 5 października 2018 r. zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., zaś skarga w sprawie niniejszej została wniesiona miesiąc później, tj. 5 listopada 2018 r. Co prawda zgodnie z art. 53 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, jednakże podstawy do takiego działania w sprawie niniejszej nie wystąpiły, co wyżej wykazano.