II OSK 1146/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1720/16 w sprawie ze skargi H. B. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. oddalił skargę H. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W skardze, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XLI11/1176/2012 z dnia 4 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Centrum Międzylesia (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7034), w części dotyczącej działki nr [...] (obr. [...]), właściciel tej działki H. B. zażądał stwierdzenia nieważności planu w zakresie, w jakim ustalono w stosunku do ww. nieruchomości: - linię zabudowy, - możliwość realizacji usług towarzyszących wyłącznie w pomieszczeniach wbudowanych w budynki mieszkalne przy uwzględnieniu, że powierzchnia użytkowa usług towarzyszących nie może przekraczać więcej niż 25% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, - wyłącznie dopuszczalność zabudowy bliźniaczej lub wolnostojącej, - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej - 35 % powierzchni każdej działki, stanowiącej odrębną powierzchnie zabudowaną ze względu na własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, są chybione. W tej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego treści wynikałby obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie można więc uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania żądań właściciela nieruchomości przemawiał np. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu i reguł realizacji przedsięwzięć, radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość - co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. W ocenie Sądu, organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń co do możliwości zabudowy działki skarżącego. Nieruchomość ta graniczy również z terenami o innych funkcjach niż mieszkalna, jednak - z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenu, gdzie są już budynki mieszkalne - jej przeznaczenia na ten sam cel nie można uznać za nieracjonalne. Nie mogą też być uznane za niezasadne ograniczenia skutkujące brakiem możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej odbiegającej intensywnością od zastanej. Temu celowi mają służyć, kwestionowane skargą, ograniczenia w zakresie intensywności zabudowy (35%), czy wykluczenie możliwości realizacji zabudowy szeregowej. Odnosząc się do zarzutu, że nie jest możliwa pod obowiązującym planem zabudowa działki skarżącego budynkami mieszkalnymi, Sąd podniósł, że tego rodzaju okoliczność, gdy jest następstwem określonych unormowań planu, nie przesądza o braku legalności przyjętych rozwiązań. O ile za przyjęciem określonych rozwiązań planistycznych przemawiają racjonalne względy, normy planu miejscowego mogą pośrednio zamykać możliwość samodzielnego zagospodarowania konkretnej działki, co nie wyklucza ostatecznie jej wykorzystania na cele zgodne z planem. Brak możliwości samodzielnego wykorzystania danej nieruchomości może prowadzić do spadku jej wartości, lecz sytuacje tego rodzaju prawodawca przewidział, ustanawiając zasady rekompensowania szkód, będących następstwem przyjęcia planu. Zdaniem Sądu, działka skarżącego może być zainwestowana przez realizację budynków mieszkalnych zgodnie z planem, pomimo ustanowienia szeregu ograniczeń. Brak możliwości realizacji budynków na znacznej części działki skarżącego nie wyklucza wykorzystania danego fragmentu na wskazany planem cel przez realizację tam infrastruktury towarzyszącej - podjazdy, zieleń i teren rekreacyjny (co stanowić może izolację budynków od terenów produkcyjnych), mała architektura itp. Nie może być więc mowy o nadużyciu władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosił uwag dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki, zwalniając tym samym organ od potrzeby szczegółowego odniesienia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie uchwalania planu. Nadto powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (kodeks cywilny - dalej k.c., u.p.z.p.), także rangi konstytucyjnej, nie nadają, zdaniem Sądu, prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa i taki charakter mają regulacje u.p.z.p. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie: - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, gdyż organ przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń co do możliwości zabudowy działki skarżącego, podczas gdy ustalenia przyjęte przez organ w miejscowym planie dla obszaru Centrum Międzylesia, nie są racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią oraz nie uwzględniają warunków lokalnych, co doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżącego, a więc naruszenia art. 140 k.c., - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w konsekwencji wyłączenia z zabudowy przeważającej części nieruchomości skarżącego przez poprowadzenie linii zabudowy w sposób wynikający z załącznika graficznego do miejscowego planu dla obszaru Centrum Międzylesia, - art. 140 k.c. przez niezastosowanie i przyjęcie, iż nie doszło do nieuprawnionego naruszania prawa własności; 2. przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., - art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie w uzasadnieniu, że brak aktywności skarżącego na etapie uchwalania planu ma wpływ na jego pozycję jako strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje właścicieli do tej aktywności, aktywność taka nie jest również przesłanką wniesienia i rozpatrywania skargi, ani nie uzależnia wyniku postępowania sądowego od tej aktywności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady ocena, które konkretnie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w danej sprawie, jest możliwa dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia, a więc w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a." stwierdzić należy, że jego zasadność uzależniona jest od tego, czy rzeczywiście w sprawie tej zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi. To zaś zależy od oceny, czy którykolwiek z pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów ma usprawiedliwione podstawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 144 § 4 p.p.s.a." zauważyć trzeba, że art. 144 p.p.s.a. – o brzmieniu: "Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku" – nie ma żadnych paragrafów. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. – "poprzez bezzasadne przyjęcie w uzasadnieniu, że brak aktywności skarżącego na etapie uchwalaniu planu ma wpływ na jego pozycję jako strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje właścicieli do tej aktywności, aktywność taka nie jest również przesłanką wniesienia i rozpatrywania skargi, ani nie uzależnia wyniku postępowania sądowego od tej aktywności" – skoro unormowanie takie nie istnieje. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, a więc także nie może domyślać się czy też domniemywać, jakie przepisy – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, poza wyraźnie przez nią wskazanymi – zostały naruszone przez Sąd I instancji. Należy jedynie zauważyć, mając na uwadze treść tego zarzutu, że Sąd I instancji nie twierdził, że brak aktywności skarżącego na etapie uchwalaniu planu ma wpływ na jego pozycję jako strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie zwrócił uwagę, że skoro skarżący w trakcie procedury planistycznej nie wnosił uwag, to tym samym zwolnił organ od potrzeby szczegółowego odniesienia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie uchwalania planu. Oceniając zasadność naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. – w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonego planu, tj. 4 października 2012 r., stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano zasadności tych zarzutów. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W niniejszej sprawie Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy, stwierdzając, że nie narusza on ustaleń studium. Jednocześnie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i o pozostałych kwestiach w powyższym przepisie wskazanych. Uchwalony plan zawiera zarówno część tekstową, jak i część graficzną, a także wymagane załączniki. W myśl zaś art. 6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Wedle zaś ust. 2 tego artykułu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powyższe unormowania pozwalają radzie gminy na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a właścicielom terenów objętych planem dają prawo do ochrony własnego interesu prawnego i zagospodarowania należącego do nich terenu, jednak z zastrzeżeniem, że ma być ono zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wedle art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Zgodnie zaś z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie wskazują na naruszenie powyższych przepisów. Podkreślić należy, że istotą władztwa planistycznego jest wpływanie na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych planem, przy czym nie jest naruszeniem przywołanych wyżej unormowań ukształtowanie tego sposobu niezgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości objętych planem. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony możliwości zabudowy należącej do niego działki, a wprowadzone w planie ograniczenia związane są z faktem usytuowania tej nieruchomości na terenie graniczącym z obszarem objętym innym planem oraz z przyjętej przez organ uchwałodawczy koncepcji zagospodarowania terenu. Jak wskazywano w rozpatrywanej sprawie, po stronie północnej działki skarżącego kasacyjnie plan osiedla A. przewidywał funkcję przemysłową, a zatem celowe było odsunięcie od tego terenu zabudowy mieszkaniowej. Polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń co do możliwości zabudowy działki skarżącego, skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przyjęte w planie miejscowym ustalenia nie są racjonalnie uzasadnione, chociaż zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że przyjęte w planie rozwiązania są dla jego nieruchomości niekorzystne. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił z jakich przyczyn uznał, że przyjęte w planie rozwiązania mają racjonalne uzasadnienie. Podkreślić przy tym należy, że oceniając zgodność planu miejscowego z prawem bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny mający miejsce w chwili jego uchwalania, a więc w niniejszej sprawie – w październiku 2012 r. To, że w późniejszym czasie mogły mieć miejsce zdarzenia, które obecnie inaczej kształtują stan faktyczny terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego kasacyjnie, nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego zachodzącego w czasie uchwalaniu przedmiotowego planu. Zauważyć ponadto wypada, że chociaż skarżący kasacyjnie nie miał obowiązku składać żadnych wniosków bądź uwag do przedmiotowego planu, to jednak gdyby to uczynił, być może wpłynąłby na przyjęcie innej koncepcji zagospodarowania przestrzennego jego działki. Należy przy tym mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może – stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p. – żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Powyższe unormowanie wskazuje z jednej strony na prawo właściciela do stosownej rekompensaty za ograniczenie planem miejscowym jego własności nieruchomości, a z drugiej strony, że organ stanowiący gminy może aż tak daleko ingerować w prawo własności, że konieczne będzie rekompensowanie właścicielowi wyrządzonych wskutek tej ingerencji szkód. Ingerencja taka jest więc zgodna prawem, nawet jeżeli jest niekorzystna dla właścicieli nieruchomości objętych planem. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem – jak wynika z zebranego w sprawie materiału – wartość nieruchomości skarżącego kasacyjnie spadła wskutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W tej sytuacji obciążanie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego nie byłoby słuszne ani celowe, zwłaszcza, że może on ubiegać się o odszkodowanie za poniesioną wskutek uchwalenia planu szkodę. Zachodzi zatem w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.