V SA/Wa 1857/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia (...)października 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów transakcyjnych oddala skargę. W dniu [...] maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. K. wpłynął wniosek J. S. o przyznanie płatności (PROW 2014-2020) na rok 2017. Pismem z 1 grudnia 2017 r. J. S. (dalej: "Rolnik", "Strona", "Skarżący") wniósł o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, o których mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 poz. 370 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ekologiczne". Pismem z 11 grudnia 2017 r. organ poinformował Stronę, że kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych nie przysługuje, ponieważ Rolnik składając wniosek o płatność ekologiczną na rok 2017 nie wnioskował o przyznanie ww. kwoty. Na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono odpowiedniego checkboxu "Wnioskuję o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych". W dniu [...] czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją o nr [...] przyznał płatność ekologiczną na rok 2017 w ramach wariantu 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości [...] zł oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowiący powierzchnię 179,85 ha. Strona wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR"), decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] września 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją o nr [...], przyznał płatność ekologiczną na rok 2017 w ramach wariantu 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości [...]ł oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowiący powierzchnię 65,25 ha. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił m.in., że o zwrot kosztów transakcyjnych można było wnioskować składając wniosek o płatność, a takie wnioski składa się w terminie ostatecznym do dnia 26 czerwca 2017 r. (termin prawa materialnego). Natomiast Rolnik składając wniosek w dniu [...] maja 2017 r. wnioskował jedynie o płatność ekologiczną. Rolnik wprawdzie wniósł o przyznanie kwoty z tytułu kosztów transakcyjnych pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. jednak nastąpiło to po upływie ostatecznego terminu składania wniosków, tj. po dniu 26 czerwca 2017 r. Taki wniosek nie mógł być uwzględniony w kwocie płatności ekologicznej na rok 2017. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w roku 2017 ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był dzień 31 maja 2017 r., zaś ostatecznym terminem sankcyjnym dzień 25 czerwca 2017 r. (31 maja 2017 r. + 25 dni kalendarzowych). Jednakże w związku z tym, iż ostatni dzień składania wniosków, tj. 25 czerwca 2017 r., w roku 2017 przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), w myśl art. 57 ust. 4 K.p.a., ostatecznym terminem na składanie wniosków w 2017 r. był dzień 26 czerwca 2017 r. Termin składania wniosków jest bowiem terminem prawa materialnego i nie jest terminem przywracalnym. Wobec powyższego organ przyznając płatność ekologiczną na rok 2017 był zobowiązany uwzględnić jedynie wnioskowanie o taką płatność do powierzchni deklarowanej 65,25 ha, co wskazano we wniosku z [...] maja 2017 r. W kwocie przyznanej płatności ekologicznej nie mogła być zatem uwzględniona kwota z tytułu kosztów transakcyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy dotyczące terminu składania wniosków nie przewidują odrębnego terminu na złożenie deklaracji w zakresie kosztów transakcyjnych. Deklaracja taka jest składana na formularzu wniosku i termin dla tej deklaracji jest tożsamy z terminem na złożenie wniosku. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego, Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domaga się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, w części odmowy przyznania refundacji kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego za 2017 r. oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Autor skargi wskazał, że do sytuacji braku zaznaczenia na wniosku o przyznanie płatności ekologicznej "kosztów transakcyjnych" doszło na skutek błędnych informacji udzielonych przez pracownika BP ARiMR w P.. Zwrócił uwagę na fakt, że w odpowiedzi organu z [...] grudnia 2017 r., jak i w decyzji z [...] września 2018 r., nie podano podstawy prawnej wyznaczającej ostateczny termin na wnioskowanie o refundację kosztów transakcyjnych, jak też że termin został niedotrzymany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji Sąd podkreśla, że zaskarżony akt w pierwszej kolejności podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR i Dyrektorem [...] Oddziału ARiMR był złożony przez Skarżącego w dniu [...] maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014 – 2020. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2017 poz. 562 ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", pomoc której dotyczy niniejsze postępowanie przyznawana jest na wniosek o jej przyznanie. Zatem przyznanie płatności ekologicznej jest uwarunkowane złożeniem przez rolnika stosownego wniosku. Jak wynika z art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Kończy je wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Żądanie wszczęcia postępowania określa zatem przedmiot tego postępowania, a organ jest związany treścią tego żądania. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego procedowania ma zatem ustalenie zakresu postępowania, tj. istoty sprawy. Jednocześnie organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W rozpoznawanej sprawie, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 Skarżący, w części dotyczącej płatności ekologicznej wnioskował o przyznanie tej płatności, nie zawnioskował jednak o przyznanie kwoty refundacji kosztów transakcyjnych - na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono odpowiedniego checkboxu: "Wnioskuję o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych". Zatem postępowanie, wszczęte przedmiotowym wnioskiem nie mogło dotyczyć przyznania kosztów transakcyjnych, których nie obejmowało żądanie Wnioskodawcy. Zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 poz. 370 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ekologiczne", kwota kosztów transakcyjnych może być przyznana rolnikowi jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Z akt administracyjnych, jak i niespornych okoliczności faktycznych badanej sprawy, wprost wynika, że we wniosku o przyznanie płatności złożonym w dniu [...] maja 2017 r. Skarżący nie zaznaczył odpowiedniego checkboxu, co było koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania w tym zakresie, a w dalszej konsekwencji ewentualnego nabycia przez rolnika prawa do przyznania kosztów transakcyjnych. To bowiem na rolniku ciąży obowiązek złożenia stosownego wniosku, jeżeli wyraża wolę skorzystania z uprawnienia w postaci przyznania płatności w zakresie kosztów transakcyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przyczyn błędnego wypełnienia wniosku Sąd stwierdza, że to Skarżący sporządził wniosek i odpowiada za jego treść. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o przyznanie płatności w sposób staranny i kompletny, a wszelkie błędy obciążają wnioskodawcę. Ponadto należy wskazać, że w 2017 r. ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był dzień 31 maja 2017 r. Natomiast ostatecznym terminem sankcyjnym dzień 25 czerwca 2017 r., a w związku z tym, że 25 czerwca 2017 r., w roku 2017 przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), w myśl art. 57 ust. 4 K.p.a., ostatecznym terminem na składanie wniosków w 2017 r. był dzień 26 czerwca 2017 r. Skoro przedmiotem postępowania był wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 złożony w wymaganym terminie, to późniejsze złożenie pisma z 1 grudnia 2017 r. (po terminie) o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, nie mogło być przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu, organy właściwie wywiodły, że termin do złożenia wniosku ma charakter materialny. Termin materialny należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony postępowania (która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny) powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 10.06.2014 r., II FSK 1803/12; wyrok NSA z dnia 20.09.2016 r., II FSK 1825/14). W konsekwencji uznać należało, że orzekające w sprawie organy działały prawidłowo, a zawarte w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia. W niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.