II OSK 2753/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2495/18 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr 1451/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. K. kwotę: 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2495/18 oddalił skargę I. K. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr 1451/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 6 czerwca 2018 r., znak PINB.7141.15.18.AW stanowiącego odpowiedź na pisma skarżącej z dnia: 26 lutego 2018 r., 27 marca 2018 r., 30 marca 2018 r., 11 kwietnia 2018 r., 15 maja 2018 r. i 24 maja 2018 r., dotyczących odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie części zrealizowanej inwestycji - gazociągu wysokiego ciśnienia o Ø 400 mm - posadowionego niezgodnie z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę na działkach o nr ewid. [...], [...]-[...] oraz [...] obr. [...] gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, w oparciu o pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1849/09 stwierdził, że kwestionowane pismo nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, których występowanie jest niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną. Zauważył, że chociaż zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, to jednak pozostałe elementy zostały pominięte. Brak jest bowiem powołania podstawy prawnej, a co za tym idzie nie ma uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia. Organ II instancji uznał, że pismo z dnia 6 czerwca 2018 r. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma charakter jedynie informacyjny. Dlatego też, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia od pisma. Skargę na wskazane rozstrzygnięcie wniosła skarżąca. Wyraziła pogląd, że kwestionowane przez nią pismo posiada wszystkie przymioty decyzji administracyjnej, wymagane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a uchylenie się przez organ od prowadzenia postępowania wynika z przyczyn pozamerytorycznych. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że zasadnie orzeczono o niedopuszczalności odwołania, bowiem nie dotyczyło ono decyzji administracyjnej a pisma skierowanego do skarżącej z informacją, że organ stopnia powiatowego nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania. Sąd powołał następnie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu o braku podstaw do jego wszczęcia. Ustawodawca przyznał organom I instancji autonomiczność w podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu. Ani organ odwoławczy ani Sąd nie ma podstaw do oceny zasadności stanowiska o odmowie wszczęcia z urzędu, a tym samym kontroli pisma, którym organ informuje o tym zainteresowanego. Sąd podzielił zatem ocenę organu II instancji, że pismo z 6 czerwca 2018 r. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma charakter jedynie informacyjny. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez: a. niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. polegającego na przyjęciu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska, że w przypadku informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu zaskarżenie przez wnioskodawcę odmowy podjęcia przez organ czynności jest niedopuszczalne, b. obrazę art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 48 i art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), których treść wskazuje na obowiązek wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej; c. obrazę § 19 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1991 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu zakładania i prowadzenia geodezyjnych ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgodnień i współdziałania w tym zakresie (Dz. U. Nr 83, poz. 376); 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wypływ na wynika sprawy, to jest art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec utrzymania w mocy przez organ II instancji stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, naruszającego wymienione wyżej w pkt a - c przepisy, co miało istotny wpływ na treść orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku a także uchylenie w całości poprzedzającego powyższy wyrok postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu jej merytorycznego rozpatrzenia, jak i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania bowiem w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne. Wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., pomijając jego wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanym w zarzucie przepisem k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. W doktrynie przyjęto regułę, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, następuje natomiast w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła powyższa może mieć jedynie znaczenie pomocnicze bowiem często z przepisów szczególnych wynika, że postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu, a nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej. Ponadto przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony. Zauważyć również należy, że ww. doktrynalna reguła może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, gdyż trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak takie sytuacje - np. w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego - gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy może się zdarzyć, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągnięcie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że z akt niniejszego postępowania bezspornie wynika, że skarżąca wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o sprawdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji - gazociągu wysokiego ciśnienia o Ø 400 mm - z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i pozwoleniem na budowę. Skarżąca podniosła, że w wyniku realizacji powyższej inwestycji doszło do przeniesienia gazociągu w stosunku do zaprojektowanego przebiegu o kilkanaście metrów w głąb należącej do niej działki, co spowodowało ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Skarżąca żądała więc wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w obrębie budowy gazociągu, a zatem w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Niemniej jednak podkreślić należy, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, jak uczynił to organ, nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez bezpodstawne przyjęcie dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi poprzez wskazanie, że organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.). Pogląd powyższy znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego podstawę do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela nieruchomości do złożenia wniosku o doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Pogląd odmienny prowadzi do całkowicie nieracjonalnych wniosków, tj. braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku o kontrolę zgodności z pozwoleniem na budowę wykonanych już robót budowlanych. W związku z powyższym skoro pismo skarżącej stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie kontroli przez organ nadzoru budowlanego legalności wykonanych robót budowlanych w obrębie budowy gazociągu wysokiego ciśnienia, to należało przyjąć, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informujące skarżącą o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. O rodzaju aktu decyduje bowiem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. Przy czym pismo organu zawiera niemal wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a także wprawdzie jednozdaniowe tj. lakoniczne ale jednak uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu. Brak jedynie pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Przy czym brak ten nie przesądza w żaden sposób o kwalifikacji tego pisma jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesądzenie powyższej kwestii powoduje, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca była więc uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie (pismo) z dnia 6 czerwca 2018 r., które organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać. Natomiast stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, należy uznać za błędne. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesne byłoby odnoszenie się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy nie były one przedmiotem oceny organów w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.