II SA/Wa 1251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Bogumiła Kobierska, Protokolant starszy specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2016 r. Stowarzyszenie [...] (dalej także: skarżący) złożyło do Ministra Rozwoju i Finansów wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie, kim byli (imię, nazwisko, ewentualnie zajmowane stanowisko) przedstawiciele podmiotów wskazanych stowarzyszeniu w piśmie, stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2016 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. organ poinformował, że z uwagi na konieczność analizy informacji pod kątem tego, które z nich będą podlegały udostępnieniu, a których udostępnienie może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2018.1330. ze zm.), odpowiedź zostanie udzielona nie później niż do dnia [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. została wydana decyzja nr [...], odmawiająca udzielenia skarżącemu informacji publicznej w części, ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2018.2096 ze zm.). Organ stanął na stanowisku, że (wyłączając ministrów) osoby, które brały udział w negocjacjach umowy offsetowej nie pełniły funkcji publicznych a jedynie doradcze, w związku z czym ich personalia podlegają ochronie i zarazem nie podlegają udostępnieniu w ramach postępowania o dostęp do informacji publicznej, tym bardziej, że osoby te podpisały oświadczenia o poufności i bezstronności. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP a ponadto art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i argumentując, że skoro zasadą konstytucyjną jest jawność działania organów władzy publicznej, to wyjątki od tej zasady należy interpretować zwężająco i stosować z dalece idącą wstrzemięźliwością, zaś w niniejszej sprawie organ nie wyważył prawidłowo praw występujących na gruncie postępowania i dokonał zbyt daleko idącego ograniczenia prawa do informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że stanowisko skarżącego odnośnie publicznego charakteru działań członków Zespołu Negocjacyjnego i przedmiotowe utożsamianie działań członków Zespołu Negocjacyjnego oraz Komitetu do Spraw Umów Offsetowych nie ma oparcia w przepisach prawa, albowiem wskazany Komitet jest międzyresortowym ciałem opiniodawczo-doradczym, wspierającym Ministra w zakresie całokształtu spraw offsetowych. Wskazany Zespół Negocjacyjny ma charakter zespołu analityczno-eksperckiego wyłącznie w ramach konkretnych negocjacji, jego analizy i ekspertyzy mają jedynie charakter pomocniczy, a jego członkowie nie mają faktycznego udziału w podejmowaniu decyzji i tym samym osoby takie nie powinny zostać zakwalifikowane jako pełniące funkcje publiczne. Na powyższe rozumowanie wskazuje również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt K 17/05. W odniesieniu do ochrony danych osobowych członków zespołu organ podkreślił, że jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, zasadą jest nieujawnianie danych osobowych, a wyjątkiem zobowiązanie do ich ujawnienia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez Stowarzyszenie w dniu [...] lutego 2017 r. Zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. z uwagi na niedochowanie przez organ obowiązku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] października 2016 r. Po wezwaniu skarżący uzupełnił braki formalne przedmiotowego wniosku w terminie, w dniu [...] maja 2018 r. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części, ze względu na prywatność osoby fizycznej, powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] wywiodło ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyliczenie z art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o niektórych umowach, zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, jednoznacznie przesądza o bezpośrednim wpływie Komitetu na sferę publiczną, a zatem organ w nieuzasadniony sposób ogranicza dostęp do wiedzy o działaniu państwa w sprawie istotnej ze względu na przejrzystość procesu wydatkowania środków publicznych. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca zauważyła, że prawo do informacji publicznej jest częścią prawa, wyrażonego w art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, na co wskazuje powołane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy był wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie, kim byli (imię, nazwisko, ewentualnie zajmowane stanowisko) przedstawiciele podmiotów wskazanych w piśmie, stanowiącym odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej. Na wstępie podkreślenia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych szeroko wykłada pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę, mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną, wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl zasady - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14). Musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3, należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o danych osobowych funkcjonariuszy publicznych są jawne. Naczelny Sąd Administracyjny wydał orzeczenie w sprawie udostępnienia informacji o nazwiskach osób, będących w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 2018, I OSK 169/18) i uznał, że obowiązek taki może być także wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu nazwiska osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3184/14). Mając na względzie powyższe wywody, należy uznać, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów publicznych, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, osoby wchodzące w skład zespołów doradczych, biorących udział w negocjacjach umowy offsetowej, a więc osoby mające wpływ na decyzje o charakterze publicznym, dotyczące wszystkich podatników, o szczególnie istotnym charakterze, są osobami publicznymi, a informacje o ich danych personalnych (imię, nazwisko) są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i piśmiennictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że za osobę pełniącą funkcje publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko ta funkcja ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami, związanymi z wykonywaniem zadań władzy publicznej, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną albo wykonuje zadania przypisane władzy publicznej. Nawet osoby fizyczne nie wchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach są traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. W opisanym stanie prawnym należało więc uznać skargę za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.); o kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art.200 p.p.s.a.