II OSK 1258/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 647/16 w sprawie ze skargi H. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz H. G. i J. G. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 647/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę H. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2016 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]/3 w L., w tym przeprowadzonej kontroli ustalono, że B. B. (inwestor) dokonała samowolnej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo-garażowego o część murowaną o wymiarach 7,16 x 6,50m. Ustalono, że budynek gospodarczy o wymiarach 5,50 x 5,40m zlokalizowany w granicy działek nr ewid. [...]/2 i [...] ze ścianą oddzielenia p.poż bez otworów i stropodachem zlokalizowanym na własną działkę wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Urząd Miasta w L. decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. ([...]). W 1988 r. dokonano rozbudowy budynku o część garażową o tej samej konstrukcji murowanej na długości dodatkowo 4,68m, a w 1991 r. rozbudowano istniejący budynek gospodarczo-garażowy na długości 7,16m o wiatę garażową konstrukcji stalowej obudowaną płytami ocieplonymi, użytkowaną obecnie jako budynek gospodarczo-garażowy. W 2012 r. budynek w części murowanej został uszkodzony przez pożar i na podstawie zgłoszenia do Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) wykonano remont konstrukcji dachu i pokrycia. Budynek przylega w części konstrukcji stalowej do ściany murowanej pełnej budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr [...], spełniającej wymogi ściany ochrony przeciwpożarowej oraz posiada dach z pokryciem niepalnym z blachy stalowej ocynkowanej. PINB w L. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ oceniał zatem czy nie zachodzą okoliczności nakazania rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wskazał, że w okresie rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał budowę tego rodzaju obiektów (MPZP osiedla "[...]" Dz. Urz. WRN Nr 7/77 z 26.10.1977 r.) Nadto inwestor przedłożył decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z 7 września 2015 r. umożliwiającą rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego. Obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków dla otoczenia. W tej sytuacji PINB w L. uznając, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu oraz do nakładania obowiązków wynikających z art. 40 ustawy P.b. z 1974 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego z przeznaczeniem na cele gospodarcze i garażowe dla potrzeb własnych inwestora o powierzchni rozbudowy 60,03m2, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]/3 w L. przy granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]/2. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. G. i J. G. wskazując na stronniczość organu I instancji i podejmowanie działań na korzyść inwestora. PWINB w R. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Podzielając ustalenia organu I instancji w zakresie stanu faktycznego organ odwoławczy jako prawidłowe ocenił stanowisko, że przedmiotowy budynek został rozbudowany w 1988 r. o część murowaną i w 1991 r. o część konstrukcji stalowej. W jego ocenie organ I instancji nie przekroczył granicy swobodnej oceny dowodów i w tym zakresie zasadnie zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowa rozbudowa budynku jest zgodna z obowiązującymi na terenie inwestycji uregulowaniami z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nadto nie narusza obowiązujących obecnie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od innych budynków na tej samej działce oraz od granic działek sąsiednich między budynkami. Spełnia wymagania z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, a decyzja o warunkach zabudowy z 7 września 2015 r. dopuszcza usytuowanie bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...] i [...]/4 w L.. Nadto z przedłożonego przez B. B. orzeczenia technicznego wynika, że budynek gospodarczo-garażowy nie zagraża bezpieczeństwu dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak było także podstaw do nakazania wykonania określonych robót naprawczych, na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. PWINB w R. uznał, że wbrew stanowisku organu I instancji brak było uzasadnienia do zastosowania art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnił, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie ww. przepisu, jest uzasadnione tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego zobowiąże inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do dokonania określonych zmian lub przeróbek w tym obiekcie w myśl art. 40 P.b. z 1974 r. Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła, dlatego decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a postępowanie w tym zakresie umorzone. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. G. i J. G. zarzucili m.inn. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w sytuacji gdy na podstawie przedstawionych przez nich materiałów wynika, że zastosowanie winna znaleźć ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając wniesioną skargę podał, że badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami ustaw nie stwierdził, by przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy trafnie wskazał, że przepis art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. znajduje zastosowanie tylko w przypadku wcześniejszego wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy i jednocześnie wyjaśnił, że umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego rozbudowy (art. 105 § 1 K.p.a.) oznacza, iż popełnione naruszenie prawa zostaje zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany. Sąd wojewódzki powołał się na uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r., I OPS 2/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. Wyjaśnił, iż według ustaleń organów obu instancji przedmiotowy budynek (na jego budowę inwestor posiada pozwolenie na budowę z dnia 30 czerwca 1988 r.) został rozbudowany w 1988 r. o część murowaną o wymiarach 4,68 x 6,50 m i w 1991 r. o wiatę garażową o konstrukcji stalowej obudowaną płytami o wymiarach 7,16 x 6,50m, a na tę rozbudowę inwestor nie posiada żadnych dokumentów. Ustalenia te, wbrew zarzutom skargi, nie są dowolne a przeciwnie, znajdują wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym (m.in. zeznaniach świadków) i Sąd, w świetle jego analizy i oceny, nie znajduje powodów do przypisania organom zaniedbania obowiązków procesowych, w szczególności naruszenia reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., jak również reguł dotyczących postępowania dowodowego (art. 75 i nast. K.p.a.). Odmiennych od powyższych ustaleń swych twierdzeń dotyczących terminu przedmiotowej rozbudowy skarżący w istocie nie udokumentowali, bowiem przedłożony przez nich w postępowaniu administracyjnym jedynie szkic polowy, jak ustalił organ I instancji (uzyskując informację pisemną Starosty L. z dnia 17 listopada 2015 r.), jest podstawą do ujawnienia budynków na mapie zasadniczej i ewidencyjnej w obrębie działek nr [...] i nr [...], natomiast budynki na sąsiedniej działce nr [...]/3 nie były objęte pomiarem. Żadnych innych dowodów na powyższą okoliczność skarżący nie przedłożyli, ani też nie wnioskowali o ich przeprowadzenie. Skoro zatem samowolna rozbudowa zaistniała przed 1 stycznia 1995 r., to jej ocena prawna została prawidłowo dokonana na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. G. i J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że zostały spełnione warunki legalizacji części dobudowanej budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]/3 w L. przy granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]/2 , a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy, b) art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie, że przepis art. 42 ustawy Prawo budowlane znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że popełnione naruszenie prawa przez inwestora zostało zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy, c) art. 37 oraz art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w sytuacji gdy z prawidłowo przyjętego stanu faktycznego, w oparciu o dowody uzupełniające ze zdjęć lotniczych przedstawiających budynek garażowo - gospodarczy i jego rozbudowę z 29 czerwca 1997 r., 30 września 2002 r. oraz 3 kwietnia 2009 r. uzyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentami Geodezyjnej i Kartograficznej, wynika, że zastosowanie w niniejszej sprawie powinny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane, a w szczególności przepis normy prawnej art. 48 tejże ustawy, d) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez błędną wykładnię przepisu rozporządzenia jako aktu wykonawczego ustawy zasadniczej, polegającą na uznaniu, że organy administracyjne orzekające w sprawie w pełni wykazały warunki legalizacji określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno w zakresie odległości od innych budynków na tej samej działce i od granic działek sąsiednich, podczas, gdy odległości dobudowanego budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]/3 w L. od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]/2 w L. (własność skarżących) odbiegają od odległości wskazanych w ww. rozporządzeniu, a w konsekwencji niewłaściwe zbadanie i uznanie, że wskazany budynek gospodarczo - garażowy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak również uznanie, że nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 w zw, z art. 145a PPSA poprzez oddalenie skargi z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 647/16 i niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa., poprzez oddalenie skargi z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 647/16, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy przez organ administracyjny, a to: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął stan faktyczny ustalony błędnie przez organy administracyjne tj. niezgodne z obowiązującą procedurą zawartą w kpa, c) art. 106 § 3 PPSA poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z dokumentów uzupełniających znajdujących się w aktach sprawy tj. ze zdjęć lotniczych przedstawiającego budynek garażowo - gospodarczy i jego rozbudowę z 29 czerwca 1997 r., 30 września 2002 r. oraz 3 kwietnia 2009 r. uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zwłaszcza w przedmiocie ustalenia okresu rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]/3 w L. przy granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]/2, które to dokumenty wskazują, że samowola budowlana została dokonana w innym okresie, niż zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, a które to dokumenty uzupełniające w żaden sposób nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto wnieśli, aby Naczelny Sąd Administracyjny: - "w związku z zarzutem wskazanym w punkcie 2 litera c) na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 PPSA dopuścił i przeprowadził dowody z dokumentów zalegających w aktach sprawy tj. ze zdjęć lotniczych z 29 czerwca 1997 r., 30 września 2002 r. oraz 3 kwietnia 2009 r. uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przedstawiających sporny budynek na okoliczność: okresu rozbudowy i dokonania samowoli budowlanej budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w L. oraz ustalenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa właściwych dla rozstrzygnięcia sprawy i w rezultacie wydanie indywidualnego rozstrzygnięcia, a przy tym zakwalifikowanie danego stanu faktycznego do określonej kategorii faktów, zawartej w normie prawnej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. wniosła o: "pozytywne rozpatrzenie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że zgodnie z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami ale i akta sądowe. W niniejszej sprawie skarżący do skargi przedłożyli dowód ze zdjęć uzyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, poświadczone za zgodność. Zdjęcia lotnicze wykonane - 29 czerwca 1997 r, 30 września 2002 r. i 3 kwietnia 2009 r. mają zdaniem H. i J. G. przedstawiać budynek gospodarczo - garażowy będący przedmiotem postępowania i świadczyć o tym, że rozbudowa budynku nastąpiła po 1995 roku. W sprawie jest to bardzo istotne bowiem od tego, czy samowolna rozbudowa budynku garażowego powstała po 1 stycznia 1995 r., czy też przed tą datą uzależnione jest jakie w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa, czy do legalizacji obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 r. czy z 7 lipca 1994 r. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie podają późniejszą datę rozbudowy niż inwestor i pozostali zeznający w sprawie świadkowie. Zatem istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają nadal niewyjaśnione i są sporne. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu wyroku, że skarżący żadnych dowodów dotyczących terminu powstania rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego nie przedłożyli. Brak odniesienia się do załączonych do skargi zdjęć stanowi uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Na tym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.