II SA/Łd 91/19

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi M. A. i R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. A. i R. A. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. Decyzją z [...] Prezydent Miasta K. po kolejnym rozpoznaniu wniosku M. i R. A. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 garaży w granicy z działkami o nr ewid.: 481 i 483 oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu w K., przy ul. A 31 na działce o nr ewid. 482 (obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie został spełniony. Analizie urbanistycznej poddano obszar w odległości od 50 do 170 m od granic działki objętej wnioskiem. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. A) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. We wschodniej pierzei tej ulicy występują dwie działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz jedna działka z zabudową usługową. Budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr 563/4 posiada garaż wielostanowiskowy w poziomie piwnicy w jednej kubaturze budynku mieszkalnego. Występujące na działkach z zabudową jednorodzinną garaże stanowią całość z budynkami mieszkalnymi lub są wolnostojące o maksymalnie 2 miejscach postojowych. Nigdzie nie występują budynki garażowe jako wyłączna funkcja terenu poszczególnych posesji. W granicach analizowanego obszaru II (w odległości od 50 do 170 m od granic działki) zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna o wysokości dwóch, czterech i pięciu kondygnacji, a także Zespół Folwarku Miejskiego wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz fragment byłego cmentarza żydowskiego wpisany do ewidencji zabytków. Na każdej z działek na długości 230 m wzdłuż ul. A występuje jednorodny, historyczny układ urbanistyczny, ukształtowany przez lata jako przyuliczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami mieszkalnymi od frontu oraz budynkami gospodarczymi i garażowymi w głębi. Z uwagi na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W szczególności wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,39, a najwyższy wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,30. Wskaźnik zabudowy podany przez inwestorów (0,39) jest wielkością mieszczącą się we wskaźnikach występujących w analizowanym terenie. Również szerokość elewacji frontowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub aftyki oraz wysokość głównej kalenicy budynku frontowego mieszczą się w wartościach występujących w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania stron decyzją z [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając jego stanowisko, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Organ odwoławczy wskazał także, że nie jest spełniony warunek w zakresie wskaźnika zabudowy działki, gdyż wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy wynosi 0,45 a najwyższy wskaźnik w analizowanym terenie wynosi 0,39. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję M. i R. A. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc następujące zarzuty: naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na treść niniejszej decyzji, a mianowicie: obrazę art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającą na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiających się w szczególności na braku ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że skarżący spełniają kryteria wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obrazę art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w jej uzasadnieniu zbyt ogólnikowych twierdzeń, co utrudnia weryfikację poprawności i zgodności z prawem działania organu administracji, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. naruszenia prawa materialnego, tj. art 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji podtrzymującej decyzję organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełniania przez skarżących kryteriów do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; III. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że: nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego, gdyż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżący spełnili wszystkie warunki do ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji niesłusznie podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż planowana przez skarżących inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji oraz wskaźnika zabudowy działki. Skarżący zarzucają, że organy błędnie ustaliły, że przedmiotowa działka inwestycyjna położona jest na terenie, dla którego podstawową funkcja jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Podnoszą, że w tym samym obrębie przy ulicy A18 (w odległości 70 m od działki skarżących, działka nr 563/4) powstał budynek wielokondygnacyjny z miejscami garażowymi. Nadto przy ul. A 9 (90 m od działki skarżących, działka nr 492/1) znajduje się kolejny budynek mieszkalny wielorodzinny z miejscami garażowymi. Zarzucają, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę faktu, że zarówno po obu stronach ul. A istnieje zabudowania jednorodzinne z miejscami garażowymi wykazując, że istnieje jedynie budynek wielorodzinny z garażami przy ul. A (działka nr 563/4). Skarżący podkreślają, że zespół garażowy znajduje się również na sąsiedniej, równoległej ul. A przy wieloklatkowym bloku. Wskazują, że w sąsiedztwie wnioskowanej działki znajdują się budynki gospodarczo-garażowe realizowane na potrzeby mieszkańców i ich zdaniem planowana inwestycja również spełniałaby taką funkcje oraz zaspokajała potrzeby mieszkańców, co do możliwości garażowania swoich pojazdów. Nadto skarżący nie zgadzają się z twierdzeniami organów, że powstanie garaży spowodowałoby obniżenie komfortu życia mieszkańców budynków jednorodzinnych na działkach sąsiednich. Wskazują, że sąsiedzi nie wnieśli sprzeciwu do planowanej inwestycji i sami są zainteresowani korzystaniem z garaży. Podkreślają, że część analizowanego terenu jest już przeznaczona na parkingi i place manewrowe, co nie zostało uznane przez organy ani za uciążliwe dla mieszkańców, ani za niespójne z ładem przestrzennym. Inwestycja planowana przez skarżących ma zbliżony charakter. Ponadto na analizowanym terenie znajduje się także liczna zabudowa usługowa. Podsumowując skarżący wskazują, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz towarzysząca im zabudowa garażowa, zarówno po obu stronach ul. A. Ich zdaniem budowa projektowanego zespołu 11 garaży w otoczeniu takiego rodzaju zabudowy stanowić będzie jej uzupełnienie i kontynuację funkcji. Przytaczają orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie rozumienia zasady kontynuacji funkcji zabudowy. Ponadto skarżący wskazują pominięcie przez organy faktu, iż dwukrotnie poinformowali oni w odwołaniach, że dostosowali się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyliczonego przez organ na 0,39. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 garaży oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. A 31 w K. (działka o nr ewid. 482 – obręb [...]). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jest poza sporem, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zasadzie jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była ocena, że nowa (planowana) zabudowa nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Organ II instancji wskazał też, że planowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy wynosi 0,45, a najwyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi 0,39. Tymczasem skarżący w toku postępowania wskazywali, że zmieniają wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na wartość 0,39. Również w decyzji organu I instancji z [...] wskazano, że wnioskowany przez inwestorów wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,39 i jest to wielkość mieszcząca się we wskaźnikach występujących w analizowanym obszarze. Potwierdza to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 19 września 2018 r., w której wskazano, że wnioskowany przez inwestorów wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,39 i jest to wartość mieszcząca się we wskaźnikach występujących w analizowanym obszarze. Ustalenia organu II instancji, że wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy wynosi 0,45 i nie może być w tej wielkości ustalony w decyzji o warunkach zabudowy pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W tym zakresie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ drugiej instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Podstawą do uznania przez organy, że warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony było wskazanie, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a garaże stanowią całość z budynkami mieszkalnymi lub są wolnostojące o maksymalnie 2 miejscach postojowych. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz zabudowa o funkcji usługowej, natomiast nie występuje zabudowa o funkcji takiej samej (wyłącznie garażowej) podobnej lub zbliżonej do funkcji planowanej przez inwestorów. Tymczasem w orzecznictwie sądowym wielokrotnie już wskazywano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym terenie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29.11.2018 r., sygn. akt II OSK 52/17). Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania trenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi. Kontynuacja funkcji nie oznacza wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną (wyrok WSA w Lublinie z 5.12.2018, sygn. akt II Sa/Lu 677/18, wyrok NSA z 11.01.2019 r. , sygn. akt II OSK 3505/18). W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie jest wykluczona zabudowa usługowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą bowiem nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa (np. garaże). Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zabudową istniejącą pełniąc funkcje uzupełniające wobec wiodącej funkcji mieszkaniowej. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Należało więc uznać, że stanowisko organów wskazujące na niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy pozostaje w sprzeczności z przedstawioną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i narusza wskazany przepis prawa materialnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jednoznacznie ustali i wyliczy wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy i uwzględni zawarte w wyroku wskazówki co do wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym kontynuacji zabudowy. M.K.