II SAB/Po 4/19

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi B. K. – A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie prawidłowości zgłoszenia budowy oddala skargę Dnia [...] grudnia 2018 r. B. K. (zwana dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]e (zwanego dalej: PINB) w "ponownym załatwieniu sprawy: żądania strony z dnia [...].06.2018 r. (wpływ do organu w dniu [...].06.2018 r.) wszczęcie postępowania sprawdzającego co do prawidłowości zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb" na działce nr [...] z dnia [...].03.2014 r. po wydaniu postanowienia uchylającego WWINB znak: [...] z dnia 24.08.2018 r.". Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa); uwzględnienie skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa); stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa); stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa); przyznanie od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa (art. 149 § 2 Ppsa) oraz zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł. Skarżąca zarzuciła naruszenia prawa, tj. art. 35 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa), polegające na bezczynności organu. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 18 czerwca 2018 r. wpłynęło do PINB podanie - żądanie strony wszczęcia postępowania sprawdzającego co do prawidłowości zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb " na działce nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...].07.2018 r. PINB postanowił odmówić wszczęcia postępowania twierdząc, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną". W wyniku wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że od doręczenia orzeczenia minęły ponad trzy miesiące, a organ ponownie nie rozpatrzył sprawy. Wskazała również, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...] października 2018 r. Na skutek jego wniesienia - postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. WINB uznał je za nieuzasadnione, z czym skarżąca się nie zgadza. W jej ocenie żądanie strony wszczęcia postępowania z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zostało do tej pory rozpoznane. Zdaniem skarżącej wszczęcie postępowania z urzędu (na co wskazuję zawiadomienie z dnia [...] września 2018 r.) nie załatwia podania z dnia [...] czerwca 2018 r. tj. żądania strony. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony skarżącej, że z regulacji art. 61 § 1 Kpa wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Przyjęte w art. 61 § 1 Kpa rozwiązanie nie oznacza, zdaniem pełnomocnika, dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Podniesiono, że w przypadku, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc, tak jak to zdaniem skarżącej uczynił WWINB, o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Kolejno zarzucono, że ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z jego treścią, nawet gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, który to akt podlega weryfikacji. Tak też uczynił PINB wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. W tym kontekście, według skarżącej, skoro WINB uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, to obowiązkiem PINB było ponownie rozpoznać podanie skarżącej, a tego do tej pory organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wywodził, że decyzją z dnia [...] października 2018 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne. Tym samym, organ zakończył postępowanie , z rozstrzygnięcie zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej. Organ wskazał, że pojęcie bezczynności rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Tymczasem, jak podniesiono, postępowanie [...] zakończone zostało decyzją z dnia [...] października 2018 r. umarzającą postępowanie. Jej wydanie nastąpiło po upewnieniu się przez organ, iż doręczone zostało stronie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i upływie czasu na wniesienie ewentualnych wniosków czy twierdzeń. Jednocześnie poinformowano skarżącą, iż wszczęto oddzielne postępowanie (znak: [...]), w którym uznano ją za stronę w zakresie wybudowania na posesji w Przybyszowie nr ew. [...], [...] i [...] ziemnego stawu do chowu ryb. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 Ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa). W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, iż wskazane powyżej wymogi formalne zostały spełnione. Rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji bowiem celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie "prawidłowości zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb" na działce nr [...] z dnia [...].03.2014 r." wpłynął do organu (PINB) w dniu [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. PINB wydał postanowienie, którym organ odmówił wszczęcia postępowania, ze względu na to, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. WINB uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejno - pismem z dnia [...] września 2018 r. PINB zawiadomił, że w dniu [...] czerwca 2018 r. zostało wszczęte "z urzędu" [przyp. Sadu – o tym w dalszej części uzasadnienia] postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb" na działce nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. W dniu [...] października 2018 r. PINB wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "prawidłowości zgłoszenia "budowy ziemnego stawu do chowu ryb" na działce nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.". Na tle tak ustalonego stanu faktycznego sprawy wskazać należy również, że w dniu [...] września 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania na posesji w [...] nr ew. gr. [...], [...] i [...] ziemnego stawu do chowu ryb na podstawie zgłoszenia robót z dnia [...] marca 2014 r. Zakres postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w przedmiocie prawidłowości zgłoszenia (sygn. akt [...]) jest węższy od zakresu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wybudowania (sygn. akt: [...]). Dotyczą one jednego i tego samego obiektu tj. ziemnego stawu do chowu ryb, który został wybudowany na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., jednak przedmiotem sprawy prowadzonej pod sygn. akt: [...] była jedynie ocena prawidłowości zgłoszenia, natomiast w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt: [...] organ powiatowy badał również prawidłowość prowadzenia robót przy jego budowie. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano się w kwestii niedopuszczalności łączenia trybów aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na wniosek i z urzędu (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1683/13, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2452/12, z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1879/16 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta zachowuje aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 61 § 1 Kpa wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść wniosku wyznacza zakres postępowania, w którym organy mogły rozpoznać sprawę. Nie jest dopuszczalne wykraczanie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby. Jeżeli zatem wniosek w ocenie organów dawał podstawy do wszczęcia postepowania, które swym szerszym zakresem obejmowałoby niejako postępowanie wszczęte na wniosek, to organ winien wszcząć z urzędu odrębne postępowanie w zakresie wykraczającym poza wniosek, zaś postępowanie wszczęte na wniosek umorzyć. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu [...] października 2018 r., PINB wydał decyzję w sprawie [...], którą umorzył postępowanie administracyjne, znak: [...] z uwagi na fakt jego bezprzedmiotowości spowodowaną tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja wydana w ramach postępowania "szerszego" ([...], w którym uznano skarżącą za stronę postępowania), która z merytorycznych przyczyn umorzyła postępowanie w przedmiocie wybudowania obiektu wskazanego przez skarżącą we wniosku. Ubocznie wskazać należy, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] października 2018, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. WINB utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. Sam organ odwoławczy dostrzegł niedoskonałości decyzji PINB, jednak pozostają one bez wpływy na niniejsze postępowanie w przedmiocie bezczynności. Odnosząc się jeszcze końcowo do jednego z zarzutów skargi, Sąd stanął na stanowisku, iż fakt, że w zawiadomieniu z dnia [...] września 2018 r. organ wskazał, iż wszczyna się postępowanie "z urzędu", w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie pozostaje bez wpływu na jego wynik i w realiach sprawy należałoby to sformułowanie potraktować jako niefortunne i będące skutkiem omyłki. W opisanych okolicznościach nie można zasadnie postawić organowi I instancji zarzutu bezczynności, albowiem postępowanie z wniosku skarżącej zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego względu orzeczono, jak w sentencji.