I OSK 1955/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/19 o odrzuceniu skargi Powiatu G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2018 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w zakresie zwrotu koniecznych wydatków za dozór pojazdu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 3 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił jako niedopuszczalną skargę Powiatu G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2018 r. mocą którego uchylone zostało postanowienie Starosty G. z [...] 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, sprawa zaś została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Powiat, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Ustalenia zatem wymaga, czy Powiat posiada legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. staroście, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc, zdaniem Sądu, organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1355/18; CBOSA). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiat G., reprezentowany przez radcę prawnego. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, przy rozpoznaniu sprawy na rozprawie, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Powiat G. reprezentowany przez Zarząd Powiatu co do zasady nie ma legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi, mimo niezaistnienia ku temu ustawowych przesłanek do jego zastosowania, a przez to pozbawienie Powiatu G. możności obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie sądu wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego brak jest przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedstawione w sprawie zagadnienie stało się przedmiotem szeregu wypowiedzi sądów administracyjnych, spośród których najbardziej doniosłym orzeczeniem jest uchwała podjęta w dniu 16 lutego 2016 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/15), na gruncie legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W uchwale tej wywiedziono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Starosta jako organ powiatu w znaczeniu funkcjonalnym nie posiada legitymacji do zaskarżenia aktu wydanego w postępowaniu, w którym obowiązujące przepisy wyznaczają mu rolę organu I instancji. Zasadne zatem jest stwierdzenie Sądu I instancji, że w takim wypadku wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia. Zauważyć należy, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. A zatem stwierdzić należy, że powiat, którego organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.