II OSK 1355/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy[...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 94/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzew postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 94/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] wymierzającej [...] spółka jawna z siedzibą w [...] karę w wysokości [...] zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 13 sztuk drzew. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina [...]wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina zarzuciła organowi II instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i w efekcie uznanie, że Prezydent Miasta [...] nie podjął czynności mających na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania; art. 88 ust. 4 w zw. z art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnie wskazanych przepisów i ustalenie, że skarżący nie udowodnił wykluczenia zachowania i nie odroczył w związku z tym terminu płatności kary administracyjnej; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ich wykładnię i w efekcie stwierdzenie nieważności decyzji I instancji pomimo braku ku temu przesłanek. Skarżąca Gmina podnosiła, że naruszenie jej interesu prawnego w wyniku wydania zaskarżonej decyzji wynika z konieczności wydatkowania przez nią środków publicznych w postaci uiszczonych już przez Spółkę rat wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, będących dochodem skarżącej zgodnie z art. 402 ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska, oraz wynika z utraty prawa skarżącej do żądania nieuiszczonych jeszcze kwot. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło natomiast o jej odrzucenie. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Gmina [...] nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, stwierdzającego nieważność decyzji organu I instancji. Kara za usunięcie drzew bez zezwolenia została nałożona na [...] Spółka Jawna w [...] na podstawie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (obecnie t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) i stanowi zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.) dochód własny gminy, jednocześnie Gminie [...] nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, na której rosły wycięte drzewa. W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Gmina [...] jest zainteresowana jedynie pobraniem kary za wycięcie drzew bez zezwolenia, który jest jedynie interesem majątkowym, a nie interesem prawnym. Można zatem uznać, iż interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu gminie korzyści materialnej a nie interesem prawnym, wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego, w ocenie Sądu Gmina [...], nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Z tego powodu skarga gminy podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał także na marginesie, że przedmiotowa skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 listopada 2017 r. Powyższe oznacza, że termin do wniesienia skargi upłynął dla skarżącego w dniu 18 grudnia 2017 r. Zatem skarżący wnosząc skargę w dniu 20 grudnia 2017 r. uchybił terminowi do jej złożenia. Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego, a więc nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi i w konsekwencji jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, b) art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na ustalenie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, w związku z otrzymaniem przez skarżącego zaskarżonego rozstrzygnięcia dnia 17 listopada 2017 r., podczas gdy faktycznie skarżący otrzymał je dnia 21 listopada 2017 r. a więc zachował wymagania określone w art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, c) art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sprawie, do którego zastosowania Sąd był zobowiązany z uwagi na stwierdzenie wniesienia skargi z uchybieniem terminu. d) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi i tym samym niedokonanie kontroli legalności działalności administracji publicznej tj. orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo że organ dopuścił się szeregu naruszeń wskazanych w skardze; 2. przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 402 ust 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ich niewłaściwie zastosowanie w sprawie i w konsekwencji uznanie, iż nie stanowią one podstawy do przyznania skarżącej interesu prawnego, b) art. 88 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 88 ust 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie z uwagi na fakt, iż Sąd powołuje się w treści uzasadnienia na instytucję kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, podczas gdy sprawa dotyczy kary za zniszczenie drzewa. Z uwagi na powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie reformatoryjne uwzględniające skargę, a także o przyznanie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego. W opinii skarżącej, posiada ona interes prawny w skarżeniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ma on bowiem oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 402 ust 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowią w całości dochód budżetu gminy. Niniejsza sprawa dotyczy więc majątku skarżącej i jest analogiczna do sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem NSA wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, gdzie sprawa również dotyczyła majątku Gminy i gdzie w takiej sytuacji sąd uznał że Gmina posiada interes prawny. Gmina podniosła, że [...]spółka jawna z siedzibą w [...] uiściła już na jej rzecz kwotę łączną [...] zł, która to stanowi jej dochód, stąd w przypadku utrzymania się w porządku prawnym zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutek dotykałby bezpośrednio majątku skarżącej, z uwagi na konieczność zwrotu środków na rzecz Spółki oraz utratę prawa do żądania kolejnych rat. Skarżone orzeczenie narusza więc jednocześnie interes prawny skarżącej a nie tylko interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżonym orzeczeniem dopuścił się również w ocenie Gminy naruszenia art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na ustalenie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu w związku z otrzymaniem przez skarżącego zaskarżonego rozstrzygnięcia dnia 17 listopada 2017 r. W tym miejscu wskazuje, że skarżąca otrzymała zaskarżone rozstrzygnięcie SKO dnia [...].11.2017 r. a więc zachowała wymagania ww. art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Gminy, że Sąd I instancji błędnie ustalił datę doręczenia skarżącemu organowi zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]listopada 2017 r. Jak wynika bowiem z prezentaty Urzędu Miasta [...] umieszczonej na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję, została ona odebrana przez skarżącą Gminę dnia 21 listopada 2017 r. Nadając przedmiotową skargę w dniu 20 grudnia 2017 r. zachowano zatem 30-dniowy termin wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe odrzucenie przez Sąd I instancji przedmiotowej skargi, a to z poniższych względów. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, s. 131). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno odnieść się do sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, jeżeli w postępowaniu zwyczajnym Prezydent Miasta [...] wydał decyzję wymierzającą [...] spółka jawna z siedzibą w [...]administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew. Kwestia ta została rozstrzygnięta przywołaną przez Sąd I instancji uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni powyższy pogląd stoi na stanowisku, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych [...] jednostek. Podkreślenia bowiem wymaga, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również [...] sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]wydaną w postępowaniu nieważnościowym wniósł Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Gminy [...]. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu była decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ I instancji, który nie zgodził się z decyzją organu wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należało, że Prezydent Miasta [...] jako organ gminy, który wydał decyzję wymierzającą przedmiotową karę pieniężną, której nieważność stwierdzono zaskarżoną w sprawie decyzją, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej. Podkreślenia wymaga przy tym, że wyrażony powyżej pogląd jest dominujący w orzecznictwie (vide postanowienie NSA: z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 511/18; z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/17; z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2586/17; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2006/17). W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.