II OSK 511/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 516/17 o odrzuceniu skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę wniesioną przez Gminę O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą uchylono decyzję Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Sąd wskazał, że w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. łączącego status strony postępowania sądowego z posiadaniem interesu prawnego, o możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Podstawę legitymacji procesowej strony stanowić musi zatem przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważył następnie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną przez Gminę O. decyzją, organ wykonawczy tej gminy występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. Włączenie zatem jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych, nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla nich jako właścicieli. Tak więc w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sąd stwierdził zatem, że powierzenie organom gminy kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość składania przez te organy skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina O., zarzucając wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Gmina O. występująca w niniejszej sprawie jako inwestor nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 28 K.p.a., wobec czego nie ma przymiotu strony, a co za tym idzie również możliwości zaskarżenia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia SKO w O. Wnosząca skargę kasacyjną gmina zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w zakresie w jakim ustalają one warunki dla prowadzenia postępowania i wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne orzeczenie w przedmiocie skargi Gminy O. na decyzję SKO w O., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, rozpoznawana w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 P.p.s.a.), nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 50 P.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Kategorie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane zostały w art. 50 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymacja pierwszej kategorii podmiotów łączona jest z ich interesem prawnym, drugą kategorię podmiotów uprawnionych stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Należy jednak zauważyć, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, jak wynika to miedzy innymi z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 września 2013 r., II OSK 1971/13, postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 74/15, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 528/16). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości stanowisko to akceptuje przypominając, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W wyroku tym Trybunał wyraźnie wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. W rozpoznawanej sprawie brak legitymacji procesowej Gminy O. trafnie odniesiono zatem do pozycji, jaką jej organ wykonawczy zajmował w postępowaniu, którego dotyczyła wniesiona skarga. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy O. wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy, a postępowanie pierwszej instancji umorzono w całości. W takich warunkach Sąd w zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjął, że Gmina O. nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie miała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. W tych warunkach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.