II SA/Op 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr SKO.40.673.2017.li w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: odrzucić skargę. Burmistrz Olesna decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., nr Z.III.6733.40.2016, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie, rozbudowie oraz modernizacji Centrum Przesiadkowego w Oleśnie dla terenu położonego w Oleśnie w ulicy Sądowej i Dworcowej, obejmującego działkę nr ewid.: 1728/2, k.m.1. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr SKO.40.673.2017.li, wydaną na skutek złożonego odwołania przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło opisaną na wstępie decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Jako uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją organu I instancji nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako niewymagające pozwolenia na budowę w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, Gmina Olesno - reprezentowana przez radcę prawnego W. L. (działającego z upoważnienia Burmistrza Olesna), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji w celu merytorycznego rozpoznania sprawy i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Gmina Olesno wskazała na konstrukcję planów inwestycyjnych, którymi objęte są szeroko pojęte roboty polegające na budowie, rozbudowie i modernizacji, a to - czy one będą wymagały pozwolenia na budowę, okaże się dopiero po sporządzeniu kompletnego projektu budowlanego przedsięwzięcia, czego jednak na obecnym etapie postępowania wykluczyć nie można. Niezależnie od powyższego, sama treść wniosku wskazuje, ze niektóre prace będą wymagały pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia, co tyczy się przede wszystkim urządzenia poczekalni dla podróżnych, urządzenia punktów do prowadzenia drobnego handlu i usług oraz małej gastronomii. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi na okoliczność, że Gmina Olesno nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisów art. 50 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium, przytaczając orzeczenia sądowe wskazało, że według stanowiska judykatury, jednostka samorządu terytorialnego nie posiada prawa dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, z uwagi na powierzenie jej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - zwana dalej: "P.p.s.a.". Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Decyzja z dnia 4 sierpnia 2017 r., której uchylenia domaga się w niniejszej skardze Gmina Olesno, odnosi się do kwestii ustalenia na rzecz Gminy Olesno lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta dotyczy zatem Gminy Olesno. W związku z tym wskazać przyjdzie, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, dostępne - tak jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w niniejszym uzasadnieniu – na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 482/14; z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Reasumując, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe rozważania prawne wskazać trzeba, że Burmistrz Olesna - który jako organ pierwszej instancji wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję z dnia 12 stycznia 2017 r., do czego był uprawniony z mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego w odniesieniu do celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem także legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcia wydane w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych (odwoławczych, nieważnościowych, w sprawie bezczynności organu) odnoszących się do jego decyzji, przez organ wyższego stopnia, jakim z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015, poz. 1659, z późn. zm.) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Tym samym skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Gminę, jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.