II OSK 482/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta st. Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1685/13 odrzucającego skargę Miasta st. Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. sprostować oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w miejsce "Prezydenta m.st. Warszawy" wpisać "Miasta st. Warszawy". Postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. uchylającą decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającej T. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi i budowie sześciu zjazdów z ul. [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy podniósł, iż działa w imieniu strony postępowania – m. st. Warszawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. art. 7, 77, 107 § 2 i § 3, 138 § 2 K.p.a. oraz prawa materialnego – art. 53 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że decyzja w pierwszej instancji została wydana przez Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej, działający w ramach kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy. Zdaniem SKO ani Zarząd Dzielnicy [...] ani Prezydent m. st. Warszawy nie mogą zaskarżyć wydawanych przez siebie decyzji organu wyższego stopnia, ani też po wydaniu decyzji II instancji zaskarżyć tej decyzji do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę podkreślił, że w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (...). Zgodnie z art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Z kolei zaś art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) wskazuje, że w m.st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic - jest obowiązkowe. Rada m.st. Warszawy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy tworzy, łączy, dzieli i znosi jednostki pomocnicze (ust. 2). Zgodnie z art. 6 tej ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy. Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1). Nadto, w zakresie kompetencji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zarząd dzielnicy może upoważnić poszczególnych członków zarządu oraz innych pracowników Urzędu m.st. Warszawy, wykonujących pracę w danej dzielnicy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym, w tym do wydawania decyzji (ust. 3). Następnie Sąd podkreślił, że uchwałą z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLV1/1422/2008 w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) Rada m. st. Warszawy przekazała kompetencje m. in. do wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zarządy poszczególnych dzielnic (§ 17 pkt 4 tej uchwały). W ocenie Sądu skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na decyzję wydaną przez SKO. Skoro bowiem decyzję w pierwszej instancji wydał organ wykonawczy jednostki pomocniczej m. st. Warszawy, to Prezydent m. st. Warszawy, działając w imieniu m. st. Warszawy, nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez tę jednostkę w imieniu tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interesu osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Nadto Sąd wskazał, że Gmina nie wykonywała w tym postępowaniu swych praw właścicielskich do nieruchomości sąsiednich, a więc nie ma mowy aby jej udział w postępowaniu wynikał z przysługującego jej prawa rzeczowego. Jak wynika z zestawień dotyczących właścicieli działek położonych w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, m. st. Warszawa jest, w odniesieniu do kilku działek, tylko władającym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia miasto st. Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 17 pkt 4 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. warszawy w sprawie przekazania dzielnicom miasta stołecznego Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. warszawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej go do wniesienia skargi podczas gdy : a) skarżący jest właścicielem nieruchomości drogowych objętych terenem inwestycji, jak również sąsiadujących z terenem inwestycji; b) skarżący ma interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy terenu ze względu na fakt, iż teren którego ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy objęty jest Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, którego naruszenie zniweczy cele jakim służy planowanie przestrzenne na szczeblu województwa oraz narazi m.st. warszawę na odpowiedzialność związaną z realizacją inwestycji na terenie zarezerwowanym – zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego – pod budowę drogi ponadlokalnej, c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniesienie skargi przez m.st. Warszawę jest niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia w rozpatrywanej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano m.in., że miasto stołeczne Warszawa jest właścicielem nieruchomości drogowych objętych terenem inwestycji, jak również sąsiadujących z terenem inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent m.st. warszawy wystąpił do Wojewody Mazowieckiego, w trybie ww. przepisu, z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne oznaczonych jako działki ew. [...] z obrębu [...]. Wniosek do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony, dlatego też w ewidencjach m.st. Warszawa figuruje jako władający. Niemniej jednak skarżący jest właścicielem z mocy prawa, a decyzja Wojewody ma jedynie potwierdzić istniejący stan prawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. L. podkreślił, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy trwa blisko 3 lata. Wniesienie skargi miało jedynie na celu podjęcie działania na szkodę inwestora. Skarga zaś powinna zostać odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przesłanki odrzucenia skargi przez sąd administracyjny zostały określone w przepisie art. 58 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuci skargę, gdy z innych przyczyn jej wniesienie będzie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie przepis ten znajdował zastosowanie, wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż Miasto stołeczne Warszawa nie posiada legitymacji do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim zauważyć należy, że kategorie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane zostały w art. 50 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymacja pierwszej kategorii podmiotów łączona jest z ich interesem prawnym, drugą kategorię podmiotów uprawnionych stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ, jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Podkreślić wypada, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12). Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Podkreślić zatem należy, że wśród zadań własnych gminy przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymienia sprawy związane z ładem przestrzennym (pkt 1). Kwestie te reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ wykonawczy samorządu gminnego, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie uwzględnić należy też szczególną regulację ustrojową dotyczącą miasta stołecznego Warszawy, tj. ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która wprowadza obligatoryjne jednostki podziału pomocniczego (dzielnice) przekazując tym jednostkom określony zakres zadań wykonywanych na zasadzie wyłączności przez dzielnice. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Jednakże, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 48), utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do gminy, a zatem dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną jak gmina i jej organy. Przekazanie zatem dzielnicom warszawskim na mocy uchwały Rady kompetencji do wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie przyznaje choćby fragmentarycznej podmiotowości prawnej dzielnicom. Zadania te więc, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, będą wykonywane przez organy dzielnicowe, ale w obrębie podmiotowości prawnej m.st. Warszawy. A zatem uznać należy, że decyzja wydana w I instancji przez Zarząd Dzielnicy [...] była decyzją wydaną w imieniu Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Powyższe wyklucza możliwość zaskarżenia przez miasto stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy. W odniesieniu do wywodzonych w skardze kasacyjnej argumentów związanych z posiadaniem przez m.st. Warszawa interesu prawnego z uwagi na uprawnienia właścicielskie do terenu, którego dotyczy decyzja, wskazać należy, że nie mogły one zaważyć na ocenie stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1185/10, "na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonało się w istocie wywłaszczenie, ponieważ z jego mocy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeszło prawo własności nieruchomości zajętych, bez żadnych formalności prawnych, pod drogi publiczne, niejednokrotnie bez wiedzy osób, którym prawo przysługiwało i było ujawnione w księgach wieczystych. Jednakże podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja wojewody, o czym stanowi art. 73 ust. 3 tej ustawy. Wywłaszczenie dokonało się z mocy prawa, jednak potwierdzone musi być ostateczną decyzją wojewody. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., prawa do obrotu nieruchomością. Figuruje on w księdze wieczystej jako właściciel i z tego prawa korzysta, a co za tym idzie także nabywcy, działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej, nie można odmówić prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie". Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak jest możliwości przyznania miastu stołecznemu Warszawy legitymacji do zaskarżenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z tytułu władania nieruchomością znajdującą się na terenie objętym wnioskiem, co do której kwestia wywłaszczenia pozostaje nadal nierozstrzygnięta. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej kwestia konieczności uwzględnienia ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego nie może stać się podstawą do wywodzenia interesu prawnego m.st. Warszawy w niniejszej sprawie. Ustalenia planu wojewódzkiego muszą zostać uwzględnione w planowaniu lokalnym, nie stanowią jednak samodzielnej legitymacji dla gminnego organu planistycznego do działania jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Końcowo należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. W tych warunkach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. NSA sprostował oczywistą omyłkę w sentencji postanowienia Sądu pierwszej instancji, polegającą na błędnym oznaczeniu strony skarżącej. Jak bowiem wynika z wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, stroną skarżącą jest miasto stołeczne Warszawa (reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy), a nie Prezydent m.st. Warszawy, co zresztą zostało przez Sąd I instancji zauważone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.